首页 -> 2005年第6期
现行土地经营体制调查与建言
作者：张根生
土地是大自然给予人们的最珍贵、最稀缺和不可再生的重要资源。在人多地少的中国，尤其显得金贵。广大农民以土地尤其是耕地为衣食之源、生产之基和生存之本。正因为如此，土地问题的重要性历来为当政者所重视。
但是，现在有很多地方政府为了追求政绩，大量侵占农民的土地来招商引资或搞政绩工程，不仅浪费了民族子孙永续发展的资源，还埋下了社会动乱的根源。为此我组织了几位长期从事农村工作的同志，对我国现行的土地经营体制进行了调查研究，提出了一些深化改革土地经营体制的建议。
中国人均耕地十分有限。2003年前，短短七年间竟减少了一亿亩多。这幅度太可怕了！
中国有960万平方公里的土地，但人均可耕地是十分有限的。1996年，全国开展土地普查，实测耕地为19.5亿亩，到2003年，下降为18.5亿亩，短短7年间，随着工业化、城镇化速度的加快，减少了1亿亩耕地，年均锐减1400多万亩。速度十分惊人。已超过了1999年国家土地总体规划中规定的到2010年全国耕地面积总量应保持19.2亿亩的底线。据中国社科院调查显示，非农建设用地集中在本来比较富庶的城郊和经济发达地区的灌溉高产田。每占一亩耕地就使1.4个农民失地，一些本已小康的农民转化为市民后，由于就业困难，往往又变为城市贫民和无地农民，常引发出尖锐的社会矛盾。
党中央、国务院近几年来高度重视土地问题，采取多种措施大力整顿目前国内肆意乱圈、乱占农村土地的错误行为。关闭了70%的各种开发区，清退复耕土地2000万亩，取得了重大成绩。
在近10年里，国内在“经营城市”的错误思想引导下，各省市区都出现了不同程度的大量占用农村耕地用于开发房地产和建设开发区等项目的情况，据中国社科院调查统计，近几年全国就占用了农村土地4736万亩。这种情况在经济比较发达的广东省和江苏省则更为严重。以广东省为例，这里改革开放最早，经济发展很快，耕地的变化也很大。1980年有耕地4126万亩，到1995年降为3475万亩，到2004年又降为3200万亩，一共减少了926万亩，其中2003年一年就剧减了334万亩；如果以1996年的土地普查数为基准，耕地可能减少达1500万亩。全省粮食生产已低于1978年，比1990年最高产量下降30%左右。广东省在中央正确路线和改革开放方针指导下，为全国国民经济发展做出了重大贡献，这是有目共睹的。但广东在占用耕地上却付出了沉重的代价。减少的耕地绝大部分是高产的水田，从而使粮食生产能力大幅度下降了。
沿海发达的江苏省原是农业强省，情况类似广东。80年代，该省有耕地8800万亩，现在只剩下6600余万亩。粮食产量从80年代670亿斤下降到2003年的不足500亿斤，棉花产量从1380万担下降到750万担。代价也是巨大的。
国民经济在迅猛发展，占用耕地在所难免，但占地太多，太浪费，又监管不力，这种趋势如不制止，就难以为继。我国是13亿人口的大国，年均需粮1万亿斤左右。90年代连续四年曾达到过这一水平，但2003年降为8610亿斤，这个底线敲响了警钟。我们要建设全面小康社会，必须保证全国人均有一亩常用基本农田（目前全国已有8个省低于这一水平，有666个县已低于人均0.8亩）。到2020年，按年均增加1000万人口计，总人口将达到或超过14.5亿，而目前常用基本农田已只有15.78亿亩，接近临界线。虽然还有2亿多亩易旱易涝的低产田，但多在西南、西北偏僻地区，增产很难。在保障环境不受影响的前提下，可以垦复和开垦一定数量的农田，以提高粮食生产综合能力，已成为当务之急。中央的要求是确保基本农田总量不减少，质量不下降，用途不改变，并落实到地块和农户。这是十分艰巨的任务。在今后二十年大发展机遇期中，我国经济要再翻两番，当然还要再占用一些耕地，这是必然的。但我们必须坚决贯彻执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。一定要加强耕地的严格管理，同时要对土地经营体制进行深化改革，才能缓解人地矛盾，达到既保障粮食生产基本自给，又使城乡建设、工农业生产协调发展，实现建设全面小康社会的目标。
造成现在中国土地问题如此严重的主要原因是，土地经营体制不合理，管理混乱，农民的土地经营权遭到严重损害
我国大规模建设占地始于广东珠海、深圳特区。当时为了建立特区，由政府出面、出资，将开发区内农民承包的土地收购。当时由于尚未开展房地产业，土地市场还没有形成，地价很低。政府同时将失去土地的农民转为城市户口，并安排就业，农民基本同意。全国后来搞的很多特区、开发区，大体上也都是采用这个办法。但这个办法的实质是计划经济手段，由政府包下来。
随着建设规模的扩大和市场经济体制的逐渐形成，再靠转户口、安排就业等计划经济手段越来越困难了。因为城市经济发展占地规模越来越大，不仅公用设施要占地，房地产业和其它工商业也要大量占地，土地迅速升值，占地同农民利益的冲突越来越尖锐。
在这种情况下，各级政府相继设立了土地管理部门，加强土地管理。土地管理部门的职能本是负责执行和监督、监察国家土地政策，但后来却逐渐演变为直接经营土地。不仅国家建设用地由政府出面征收，商业用地也由政府先征收再转卖。从圈地、定价到交易，都交国土管理部门一家经手完成，成为了名符其实的政企不分，垄断经营，也就是人民群众称之为的“官倒”。各级政府通过本级土地管理部门，将农民的土地低价拿来，转手经营，高价出售，谋取暴利，严重损害了农民利益，恶化了党与农民的关系。
现在政府有关部门征用农民土地，说征就征，公益占地，政府出面征；商业用地，也是政府出面征，而且是强制性的
农民对土地的承包经营权是应该受到法律保护的。我国的《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对此都有明确规定。但现在说征就征，不仅公益性建设用地由国土部门出面征用，企业的商业用地也由政府国土部门出面征收。而且，完全是强制性的。在征用土地的全过程中，农民没有参与权、要价权、谈判权，全由政府单方面说了算。甚至动用专政工具强征强占，失地农民的权利遭到践踏，意见很大。失地农民对征地的满意率江苏调查为5.7%，四川成都武侯区为7.5%，很多人还是被迫接受的。广东省政府2003年和2004年接待的为土地问题群体上访1959批、19917人次，平均每天2.7批计27人。中国社会科学院农村发展研究所课题组提供的一份材料表明：中央电视台焦点访谈专栏组2004年上半年收到观众反映土地问题的声讯15312次，占声讯总量的24.5%。课题组接触到的172封农民告状信中，涉及土地问题的占63.4%，130起农村群体突发事件中有87起由土地问题引发，并酿成了“警农”冲突，造成数百农民受伤、3人死亡、160多人被拘留。从中央台群众来信中随机抽取的837封农民告状信中，有277封是状告非法占地的，占三分之一。状告对象68.2%为乡、县、市政府和土地部门。这说明土地问题已成农民维权抗争的焦点，地方各级政府及其领导的土地部门已成侵犯农民利益和农民争夺土地的主体。因此，一些地方集体上访农民直接要求罢免市委书记、市长的人民代表的资格（如河北唐山市、秦皇岛市，福建福州市、宁德市）。全国各地上访案件中，土地问题也一直占很大比例。农民对乱占土地的不满已成为引发社会矛盾或群体事件的爆发点。
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