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制约官权的《行政许可法》诞生记
作者：石碧波
2004年7月1日，我国《行政许可法》正式实施，这是继我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部治“官”的法，规范政府行为的法。它的颁行，无疑是我国政治、法律、经济、乃至民间社会生活中的一件大事，必将产生深远而广泛的影响。
一、历史演进
1989年4月第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》，1990年10月1日起施行。我们知道，诉讼通常是指审判机关解决原告和被告双方之间争议的活动。现代世界各国最基本的诉讼不外刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼，而以法的形式对其加以规范的时间或时代却大不相同，前两种诉讼法是两种古老的诉讼法，行政诉讼法则是资产阶级革命的产物，是现代法治国家依法行政的最一般要求。可见，我国制定了《行政诉讼法》具有划时代的意义，是我国迈向依法行政的第一步。我国《行政诉讼法》的出台，自然离不开我国改革开放这个大背景。专制或极“左”制下的民主，只能是“大鸣”、“大放”、“大字报”、“大辩论”式的无序和无常的样态，而法治下的民主，首先是一种秩序，“官治”的秩序和制度。《行政诉讼法》作为“官治”或“治官”的重要组成部分，它解决的首先是我国“民”告“官”的法律渠道，提供百姓与政府论理的司法平台。可见，我国的《行政诉讼法》是一部重要的人权立法。
1994年5月第八届全国人民代表大会第七次会议通过了《国家赔偿法》，1995年1月1日起施行。该法的颁行，是在小平同志南巡讲话后、我国公开实行社会主义市场经济体制下的产物。因此，《国家赔偿法》也正是我国深化经济体制改革在政治生活和法律生活中的反映。《国家赔偿法》包括刑事赔偿和行政赔偿两部分，前者是司法机关的损害赔偿，后者则是政府机关的损害赔偿。政府滥用权力，侵犯公民、法人以及其他组织的权利、并造成损害时，受害者有权向审判机关请求损害赔偿。由此可见，该法对于保障人权、治理官吏从而规范政府法律行为的价值所在。
1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《行政处罚法》，同年10月1日起施行。起草《行政处罚法》时，立法者旨在治理行政领域严重存在的“两乱”，即乱处罚和乱罚款，并认为其根源在以下三个方面：（1）行政处罚的设定权不明确，行政机关随意设定行政处罚；（2）实施行政处罚的主体混乱，没有行政处罚权的组织和个人也在实施行政处罚；（3）行政处罚程序缺乏统一明确的立法规定。为此，《行政处罚法》正是从行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体以及行政处罚的程序方面规定了一系列较为完备的法律规范。应当说，该法的颁行，为政府在整个行政领域里依法行政，确保行政权的公正行使，确保相对方的合法权益，提供了坚实可靠的基础。
1999年4月第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《行政复议法》，同年10月1日起施行。行政复议，是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的相对人发生争议，根据行政相对人的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。可见，这是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，是国家机关系统内部为依法行政而进行自我约束的重要机制。
2003年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《行政许可法》，2004年7月1日起施行。毫无疑问，这是继前四部立法之后的又一部“治官”的立法，是更为重要的规范政府行为的法律。这部法律从1996年开始着手研究起草到2003年8月27日由全国人大常委会通过，历时7年。可以预想，这部法律的实施将对我国的行政管理产生巨大的影响，尤其是对行政机关依法行政提出了更高的要求，也必将极大地促进我国行政管理法制化水平的提高。
这五部法律的先后颁行，大致也就是我国依法行政、建设法治政府的历程。面对这几部法律，我们仿佛如数家珍，但它却来之不易。我们不应该忘了，我们是在怎样的一种传统文化背景下和怎样的一种经济、政治制度或体制上来建设法治政府的。因此，我们必须对这几部法律的社会价值给予足够的认识和重视。
二、社会价值
这几部法律，尤其是《行政许可法》，对于限制、约束和规范政府的权力及行为以及保障公民这个相对弱势群体的意义是不言而喻的。但是，建设法治政府，是否就靠这几部法律？回答当然是否定的。建设法治政府，进而建设法治国家，是一项浩大的系统工程，须有方方面面的同时跟进。不过，这几部法律至少是我国由“政策社会”向“法治社会”、“无限政府”向“有限政府”的过渡。我们在考察这几部法，特别是《行政许可法》的意义时，还应体察其社会价值之所在。
1、从国家机关与公民之间关系的改善看我国政体与立法发展及其意义
翻开中国上下五千年的文明史，就不难发现：中国文明的一个重要特点，是以家族为本位的自然经济长期占据统治地位，商品经济从未得到过充分的发展；而与其相适应的是行政和经济管理上的封建专制，以及司法与行政不分的法律制度。法律此时不过是政治的婢女，不过是封建国家用来统治人民的工具，而决没有保障人民合法权利的功能。君主专制把人民的基本权利和自由剥夺得一干二净，一切立法、行政、司法大权都集皇帝于一身，人民根本无民主、自由可言。正如马克思所言，在东方只有一个人是自由的，这就是君主。以君主为核心的封建统治阶级，高高在上，养尊处优，统治压迫百姓是他们的权利，百姓服从、听命于他们，是百姓的义务。穷苦百姓逆来顺受，无处申冤，无处告官，官民关系完全是统治与被统治、压迫与被压迫的关系。
近现代资产阶级为了寻求救国救民的真理，主张向西方学习，呼唤“德先生”和“赛先生”的到来，进而改造中国。康有为提出“开国会、定宪法”，“行三权鼎立之制”。孙中山则认为，西方“三权分立”并不完备，还需补之以中国传统的监察权和考试权，行“五权宪法”，才能保证政府的清廉和官吏的素质。自南京临时政府的《中华民国临时约法》起，我国近代宪法大都规定了人民的申诉、请愿和诉愿之权。1920年国民政府制定并公布了我国第一部《诉愿法》，规定“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害权利或利益者”，通过两次向行政机关诉愿后，最终可向法院提出行政诉讼。1932年南京政府还制定并公布了我国第一部《行政诉讼法》，并由行政院实行“文书审判”。1947年的国民党政府第一部宪法则明文规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人就其所受损害，并得依法向国家请求赔偿。”可以说，这是中国有史以来在立法上确立行政损害的国家承担赔偿责任的开端。所有这些由近代资产阶级的法治思潮、法学理论变为我国法律条文和法律实践，较之于封建行政专制式统治，无疑是历史的巨大进步。可以说，它是我国资产阶级革命争取和争得民主和民权的标志。但是，资产阶级的这些思潮和法律，更多地表现为一种理念，并未能真正兑现于人民。
“只有社会主义才能够救中国。”新中国1954年颁布的第一部宪法规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”初步确立了行政损害的国家赔偿原则。1982年的宪法规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”与1954年宪法相比，不仅进一步明确了国家机关、包括行政机关的工作人员的侵权损害赔偿，而且还明确规定了国家机关的侵权赔偿。国家机关当然包括立法机关、政府机关和司法机关。这样，就从根本法上确立了我国国家赔偿的制度。这一宪法制度，保证了国家机关与公民在诉讼中的平等地位，即作为原告的公民、法人以及其他组织与作为被告的国家机关对簿公堂，体现了国家法律的神圣不可侵犯性以及我国人民民主专政的国家政权对人民权利的保护、对国家机关及其公职人员违法侵害人民行为的惩戒。至此，我们可以说，这一制度彻底改善和改变了我国几千年来国家机关与公民之间统治与被统治的关系，要求国家机关必须依法行使职权，侵权担责、损害赔偿。但是，由于该制度仅仅是根本法中的一个抽象的原则，没有相应的部门法来细化，因而只能停留于应然状态，远不能成为实然状态。
1989年我国《行政诉讼法》的出台，大体上算我国第一部治官的法，规范政府行为的法。它从司法制约的角度大大改观了我国的行政制度。这部法虽然在司法上确立了民可以告官，可以要求政府赔偿的制度，但总的说来还不能真正保障公民合法权益不受侵害，以及侵害以后就一定能得到赔偿救济。比如：国家对公民的侵害，往往是行政与司法联系在一起的，如，公安局的侦察的错误，导致了检察院的错捕，以至法院的错判。这就不仅不能依法取得司法损害的赔偿，而且很可能出现互相推诿、扯皮、连行政赔偿也得不到的情况。孤法与孤军一样，都不足以成事。
只有到1994年颁布了《国家赔偿法》后，公民、法人以及其它组织，才可以依法取得行政侵害赔偿和刑事侵害赔偿。可以说，《国家赔偿法》的颁布是对《行政诉讼法》的延伸、呼应与配套，它大大促进了行诉法的有效实施；是我国社会主义民主与法制建设的又一进步，是人民民主权利在我国法律领域的新的保障和承诺。与《行政诉讼法》相比，《国家赔偿法》使我国公民的合法权益得到更广泛、更可靠的保障；使我国宪法规定的公民基本权利得以具体化和可行化；使审判机关具有比较可行的操作规则；使人民民主、人民的合法权益尽可能免受任何国家机关的侵害。更有意思的是，它使国家机关与公民在诉讼领域处于平等地位，国家机关再也不能无法无天地凌驾于公民、法人和其他组织之上，而必须依法立法、依法行政、依法审判，否则，不仅为法律所不允，而且要受到法律的惩罚。因此，《国家赔偿法》的颁行大大改变了我国国家机关与公民之间的关系。
2、从制约国家权力、规范政府行为看以上行政立法的意义
以上几部法律的施行，使我国公民权利的保护以及对国家权力的制约、尤其是对政府行为的规范与监督，在立法与司法领域获得了保障。易言之，立法与司法对行政形成了制约，即以权力来制约权力。因此，这几部法可谓我国分权与制衡意义上的实际步骤与重大举措。现代民主国家区别于封建专制国家的首要特征，或曰法治国家区别于人治国家的主要标志就是：有权力就必有制约，有损害就必有救济，任何权力都必须受到控制。法治观念的提出，就是针对国家机关的活动，尤其是国家行政机关的活动。按照法治观念的要求，任何权力的正当行使都离不开法律的规范和约束。不受制约的权力不是产生专制，便是产生腐败。绝对的权力产生绝对的专制，我国“文革”十年的无法无天、践踏人权的无数事例即是验证。
长期以来，由于我们计划经济下的传统理论与教育等原因，造成了人们对国家权力监督上的认识误区：一是国家与人民的根本利益的一致性；二是国家机关工作人员都是人民公仆，他们所做的一切都是在“全心全意为人民服务”，都是在代表人民的利益。这样，就不需要如同资产阶级国家那样，在国家权力问题上，不仅分权抗衡、相互制约，而且还要通过种种法律对国家权力进行各种监督和限制。从传统教育和感情上讲，中国的广大平民百姓对党和政府又怀着一种感恩戴德的感情，一事一策之前，是无比信任、无比崇敬、无比热爱，绝不会认为国家和政府会侵害人民的利益。然而，随着近些年来，党内和国家机关中腐败现象的严重存在，以权谋私、贪赃枉法，屡见不鲜，触目惊心，人民群众众多利益受到多方面的侵害。人民越来越认识到，社会主义国家、政府及其工作人员原来也不是尽善尽美。特别是在社会主义市场经济条件下，如果不假以法律监督和约束，也往往难免要办坏事。而以上一些立法，特别是后几部，正是这样一种时代要求的产物，是用来防止、约束和惩罚国家、政府机关及其工作人员滥用权力的。这种监督制约从以下几方面体现出来：
其一、国家、政府机关侵权承担赔偿责任，费用从国库或国家机关的活动经费中支出，有利于国家机关及其工作人员反省自律，加强管理，杜绝违法执行职务行为的发生。
其二、实行国家赔偿后的追偿制度，直接监督和制约了公务人员，使其不敢懈怠工作，只能谨慎负责。
其三、实行错案追究制，使公务人员一怕办错追究，二怕影响考评升迁。因而格外认真，公正尽职。
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