首页 -> 2004年第3期
我所知道的建后制宪修宪经过
作者：于光远
两会即将举行，修改宪法会是这届两会议事日程中最重要的一项。学术界在这时候，理应多提出一些问题、多写出一些文章，供代表和委员们参加讨论修宪问题时参考。现在的状况是由于种种原因学者们在这方面研究得少，报刊有关修宪的文章发表得也少。
我对宪法---乃至整个法的问题，过去没有给予必要的注意。近几个月才认识到必须改变这种状况，才开始收集资料，特别对建国以来制宪修宪的情况查阅了一下，做了一些思考。
现在我按时间次序，一部一部宪法来作介绍。
第一部宪法
我说的"第一部宪法"是《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》。
我的这个说法可能是唯一的，现在写关于宪法文章的人，通常都是把1954年制定的宪法作为共和国第一部宪法，因为用宪法这个名称的，它的确是第一部，也有人把《共同纲领》算作第一部宪法的，但是把《中国人民政治协商会议组织法》同《中国人民政治协商会议共同纲领》合在一起才称之为第一部宪法的我还没有见到过。
1949年10月1日成立中华人民共和国。这部宪法在三天前已经制定成功，等着这个日子的来临。在某种意义上说，中华人民共和国就是根据这部宪法成立的，由此我们可以说建国与制宪同步。
人们对《共同纲领》讲的多，其实《中国人民政治协商会议组织法》的重要性绝不下于《共同纲领》。在《组织法》中规定：中国人民政治协商会议全体会议拥有"制定或修改中国人民政治协商会议共同纲领"的职权。《中国人民政治协商会议组织法》本身，除规定组织机构的建立和它们的职权外，还规定"团结各民主阶级、各民族"，"实行新民主主义"，"反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义"，"联合世界上以平等待我之民族及国家"等最高原则。但是没有保护国家的公共财产和工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的私有财产，没有关于人民自由权利等规定，而这些在《共同纲领》中都有了。所以这两个文件合在一起就是一部新民主主义的宪法大纲。因此我在这里就称之为建国后第一部宪法。这是建国开始制定的第一部宪法。应该说是一部很好的宪法。
这部没有宪法名称的宪法，是包括中国共产党在内的各党派共同制定的。各党派合作得非常之好。从那两个文件本身，就可以看得出这一点。民主党派中也不乏优秀的法学人才。后来被划为大右派直到最后没有平反的罗隆基，在起草这部我称之为建国后的第一部宪法时，他就是作出了贡献的人中的一个。
当时中国人民政治协商会议才组成，我们党和各民主党派的合作关系的确很好。就在《中国人民政治协商会议组织法》规定在普选的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议全体会议就放弃在这以前拥有的职权，一心欢迎全国人大。这就可以证明各民主党派和我们党之间的良好关系。
我手边还保存有一个由中国人民政治协商会议全国委员会学习座谈会干事会印的、题为《关于讨论"唯物主义几个基本特征中的几个主要问题"的试答》的资料，上面记有委员们的意见，有名有姓的就有章乃器、陈铭枢、凌其峻、千家驹、李相苻、章克善、吴觉农、沈志远等人。中国人民政治协商会议秘书长李维汉参加了这次座谈会，并且同全国委员们一样积极发言。从这件事中也可以看出我们党同民主党派合作得很好。在这里我还可以讲一下这样一个情况。有一天，人民政协全国委员会派他们机关姓朱姓钟的两位专职工作人员到中宣部机关找到了我，要我帮助他们政治学习，要我担任"全国委员会学习座谈会"的顾问，所以这份《试答》的记录就到了我手里。
第二部宪法
我说的"第二部宪法"指的是1954年制定的《中华人民共和国宪法》。它是这一年的9月20日我国第一届全国人民代表大会第一次会议通过的，它是第一部正式使用"宪法"这个名称的宪法。
它与《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》时间相隔整五年，在这五年中我国发生的主要变化，是批判了刘少奇的"巩固新民主主义秩序"的主张，否定了新民主主义的长期性。这部宪法肯定"中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。"指出要实行对农业手工业资本主义工商业的社会主义改造，"保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会"。
对待各种所有制的具体态度是"国家保证优先发展国营经济"；"国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且以发展生产合作为改造个体农业和个体手工业的主要道路"，它是"组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式"。
也是在这部宪法中到处可见使用"依照法律保护……"、"保护合法……"的手段保护一下子还不能消灭的非社会主义财产。如"国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权。""国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。""国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。""国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。"
在《中国人民政治协商会议组织法》中，规定中国人民政治协商会议全体会议"在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权"。其实1954年的全国人民代表大会谈不上普选。这第二部宪法的社会基础我以为比第一部狭小许多。
总的说来，这部宪法与《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》相比有某些退步。
关于这部宪法，中国人民大学萧北声写了一篇《制宪仪式背后的曲衷---从〈共同纲领〉到〈1954年宪法〉》，文章中告诉我们1954年宪法制定的过程大体如下：
1952年10月，刘少奇率中共代表团访苏前夕，在给斯大林的信中提到了召开人民代表大会和制订宪法的问题。随后在刘少奇与斯大林的会面时，斯大林提出，"为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业"，中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制订宪法。出自中共权威机构之手的《刘少奇年谱》也透露，1952年10月2日，刘少奇在出访苏联前夕曾给斯大林写信，谈到召开全国人民代表大会和制订宪法的问题，而且刘到了苏联以后，于10月26、29、30日先后3次打电报将两次同斯大林会谈的情况向毛泽东和中共中央做了汇报。在此之前，中共原来是打算在完全建成社会主义之后再着手制宪的，但是斯大林既然这么说了，于是中共中央接受了斯大林的"建议"。随即是一连串快节奏的"落实"动作，先是在第一时间内由中共中央做出尽快召开人民代表大会和制宪的决定，并由主持政协的周恩来在随后召开的政协会议上公布中共中央的决定，提请中央人民政府委员会讨论。接着，在1953年1月召开的中央人民政府委员会作出决议，决定当年召开地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制订宪法。会议成立了两个委员会：以毛泽东为首的宪法起草委员会和以周恩来为首的选举法起草委员会。随后，在不到一个月的时间里，选举法就被制订出来并获得通过。
在接下来的时间里，制宪进程出现了一个暂时的停顿，直到1953年的下半年才又重新启动，不过这次却进入了"快车道"。在刘少奇的亲自主持下，从1953年的下半年到1954年夏天，不到一年的时间里，全国范围的异常繁难的人口普查、选民登记和基层选举全部完成。相对而言，宪法的起草工作起步则要晚些，1953年底毛泽东率一干秀才组成的起草小组到杭州，算是启动工作，1954年1月才真正开始动手。1月31日就完成初稿，中间经过几次复议之后，到5月1日就可以将宪法草案向全国公布了。实际进度差不多也是如此，只是宪法草案的大讨论被分成了两步，3月底先由中共和民主党派的地方组织讨论，6月上旬才交由全国人民讨论。据说在3个月的人民宪法大讨论中，有将近1亿5千万人参加，到了这个地步，制宪过程已经有几分像一场颇有声势的群众运动。在这场讨论过后，1954年9月15日，新中国的第一届全国人民代表大会如期召开，会议通过了新中国的第一部宪法，产生了名义上的最高权力机构---全国人民代表大会常务委员会，一起主持选举工作的刘少奇当选为第一届全国人大常委会的委员长。至此，新中国的首次制宪过程全部完成。
萧北声文字是如此，我虽然没有参加1954年宪法的起草工作，但是我是党中央机关的工作人员，真实的情况还是能够了解和懂得如何判断。因此那时虽然作了人口普查、选民登记、基层选举、中共和民主党派的地方组织讨论及据说有将近1亿5千万人参加的"宪法大讨论"，但是我还是以为基本上是走形式的，还不好说是《中国人民政治协商会议组织法》中所说的"普选"。
第三部宪法
这部宪法是"文化大革命"中1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的。通篇是"文化大革命"的语言。在序言中就强调了"取得了无产阶级文化大革命的伟大胜利，巩固和加强了无产阶级专政"。搬出了那时候的"无产阶级专政下继续革命的理论"，说"社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。"
在宪法总纲里还写有"大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于巩固中国共产党对国家的领导，巩固无产阶级专政。"
在这第三部宪法条文中有一条值得注意的，就是1954年宪法第九十条中关于公民居住和迁徙自由的条文被删掉了。
第四部宪法
1976年9月毛泽东去世。10月华国锋、叶剑英等依靠人民一举粉碎"四人帮"，当然不能容忍"四人帮"在位时制订的那部宪法。于是，在1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过了一部新的宪法。在这次人民代表大会上，华国锋作的政府工作报告的起草我参加了。那次报告的起草小组由顾明负责，主持起草的主笔是吴冷西。华国锋在粉碎"四人帮"这件事情上立了大功，但是他有"两个凡是"的思想，凡是以毛泽东本人的名义说过的话，他就不愿动不敢动。
我是这一届全国人民代表大会代表，而且是主席团成员，但是由于我没有参加修改宪法的工作，宪法修改的情况竟完全没有注意。直到最近查阅1978年的宪法，才明白这部宪法是怎么一回事。
这时"两个凡是"的思想仍然在作怪，华国锋知道无产阶级专政下继续革命是毛泽东的思想，在这部宪法中，这个说法依然保留。
毛泽东说这样的"文化大革命"以后还要搞几次，于是在这部宪法的序言中写着"第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期。"请注意这里的"第一次"三个字。他不敢说"文化大革命"已经结束，只敢说"第一次文化大革命胜利结束"。华国锋知道大鸣、大放、大辩论、大字报是毛泽东提倡的，因此在这部宪法里面，仍然保留大鸣、大放、大辩论、大字报的内容，不过从1975年的宪法的序言中搬到了这部宪法第三章"公民的基本权利和义务"中第四十五条，文字改成："公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用'大鸣、大放、大辩论、大字报'的权利。"
还有这部宪法没有恢复1975年宪法中删去的迁徙自由。我竟没有注意到这件事。我不仅没有提出反对意见，而且在通过这部宪法时我是举了手的。这真不应该。
第五部宪法和它的三个修改案
很特别，第五届全国人民代表大会制订过两部宪法。除了1978年这一届第一次大会这一部外，都还有1982年这一届代表大会的第五次大会通过的宪法。
上面讲过的四部宪法，每一部与另一部相比，都有原则上的不同，因此我们说它们都是"一部"。1982年宪法是在十一届三中全会以后制定，同以前的四部宪法比有很大的进步。1988年、1993年和1999年修改了三次，这三次修改，都不算重新制订宪法，因此它们合起来只算一部。
让我们回顾一下半个多世纪中的我国所有制的变迁。从1952年开始，我国进入了一个"对农业手工业资本主义工商业进行社会主义改造"的历史时期。在这个时期，无论在理论上和实践上就是想剥夺和消灭私有财产。从50年代初的三大改造、1958年到60年代初的三面红旗，一直坚决实行压抑打击私有财产的路线方针。1982年宪法，仍没有保护私有财产的条文。整部宪法对私有财产只有一处说到私有财产的继承权。而这里所写的私有财产指的只是收入储蓄和房屋等生活资料，并没有肯定生产资料可以私有。后来我们国家又逐渐进步，可是1982年宪法在财产条款上一直没有修改。
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