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法治：建国路上的两难选择
作者：石碧波
一方面选择了社会主义制度，一方面法治似乎在资本主义那里
一个以马列主义为信仰、指导、目标的政党，其践行的民族民主革命胜利后，必然接着走上社会主义的道路，这是毫无疑问的。因为这个政党的纲领，即马列主义的目标最终是解放全人类，进入共产主义社会的。而在通向共产主义社会的过程中，就不可能再迂回出一个资产阶级共和国阶段，何况还有了俄国革命成功的榜样，走俄国人的路，就是当然的选择。
毛泽东早在1940年《新民主主义论》一文中就把中国革命区分为两个阶段：“其第一步是民主主义的革命，其第二步是社会主义的革命，这是性质不同的两个过程。”并根据斯大林论民族问题的观点，认为中国革命是世界革命的一部分，即无产阶级社会主义的世界革命的一部分。并认为，“这个革命的第一步、第一阶段，决不是也不能建立中国资产阶级专政的资本主义的社会，而是要建立以中国无产阶级为首领的中国多个革命阶级联合专政的新民主主义的社会，以完结其第一阶段。然后，再使之发展到第二阶段，以建立中国社会主义的社会。”
然而，在当时的认识条件下，社会主义只要人民当家作主，工农掌权、工人阶级管理一切就够了。仿佛社会主义管理国家的原则只有“民主集中制”，而与“法治”无关。
从实践上说，政治上、外交上的“一边倒”，也给法治国家的建设带来了茫然。
中国革命的历史和中国革命的实际，使得中国共产党作出了“一边倒”的战略选择，即倒向苏联社会主义。“一边倒”既是中国革命历史的选择，也是中国共产党建国道路上的政治、外交的大抉择。
但是，倒向社会主义一边是容易的，怎样建设社会主义法治国家却是迷茫的。此时的苏联虽然从立法、行政、司法都取得了一定成功，但相对于西方资本主义国家法治，还远不成熟和完备。单就立法上说，苏联的《宪法》以至《民法典》都贯彻了社会主义原则，强调国家利益，保护公有财产胜于私有财产。把一切法律都视为公法，不承认私法。强调的都是公权力的建设，而不是制约公权力，忽视、排斥私权利的建设。法律成为国家统治、管理人民的工具，而非相反。法律在此既不能体现资本主义形式的法治，也不能体现社会主义实质的法治。苏联榜样尚且如此，刚入社会主义门的中国共产党的法治建设问题是可想而知的。
一方面废除了国民党的一切旧法，一方面又不能迅速建立起社会主义的新法
新中国成立后，当即宣布废除了国民党政权制定的一切法律法规，着手颁布自己的新法律。颁布的主要法律依次有，《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等，首先为国家机构建立了法律的框架。
但是，立法还十分不够。立法除了要面对国家机关外，还要面对活生生的五亿人口的政治、经济、社会文化等民间生活。这一时期的司法立法基本上处于空白状态，就是刑法、刑诉法这样的一个国家要维持秩序所必备的法律也未能制定出来。可生活却是不以法律的制定与否为转移的。那么，生活中的矛盾以及违法犯罪靠什么来调整，中国共产党又习惯地依靠了政策。
中国共产党在建国后不去尽快领导制定、完善法律体系，其原因恐怕与其说是个时间问题，倒不如说是一个认识问题，即缺乏法治观念。看看当时马列经典作家以及社会主义教科书，对社会主义制度的解释，几乎都没有法治这回事。
1956年苏共二十大开始，赫鲁晓夫揭露出斯大林草菅人命、残酷杀害革命同志的问题后，在全世界掀起了批判斯大林的政治浪潮。毛泽东开始从政治制度上对斯大林现象进行反思。毛泽东的秘书胡乔木回忆说：“苏联揭露出的斯大林的统治，其黑暗不下于历史上任何最专制最暴虐的统治。毛主席日思夜想就想走出一条比苏联好的路子来。”
那么，毛泽东当时到底想出了什么样的能够避免斯大林问题的路子呢？“毛泽东当时曾讲过这样的话，说斯大林如此破坏法制，这在英、法、美这些西方国家就不可能发生。美国发展快，其政治制度必有可学习之处。我们反对它，只是反对它的帝国主义。到底是一个党好，还是几个党好？看来还是几个党好。共产党要万岁，民主党派也要万岁。”
然而，反思归反思，疑虑归疑虑。1957年“反右”运动开始时，毛泽东结合“波匈事件”大谈党内要有正确的个人崇拜，并深有感慨地说：“我看还是列宁说得好。有人说列宁独裁，列宁回答得很干脆：与其让你独裁，不如我独裁好。”于是，不仅有“反右”运动，而且跟着有了“庐山会议”、“文化大革命”这样践踏法治的政治运动。
从1957年“反右”扩大化开始，在党内，从中央政治局、中央委员会到基层的民主生活都遭到严重破坏。法律本来是全国人民代表大会及其常委会制定的，法规则由国务院及其有关部门来制定的。但此时党已完全不采用这种法定程序来推行自己的政策或主张，而是取而代之，包办一切。1957年的“反右”斗争，1958年的“大跃进”和“人民公社化”运动，以及1963年冬到1964年春进行的“四清”运动等如此全国范围的自上而下的大规模的群众运动，都是在中国共产党的中央委员会全体会议上或中央政治局扩大会议上做出的决议，都根本未经最高权力机关的批准、法定，也未经国务院通过，就作为全国的意志在全国执行。
1957年7月，中共中央做出了规定，地方司法机关向地方党委负责。1957年8月，铁路与水上运输法院被撤销。1959年司法部、监察部被撤销。1960年最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，由公安部党组统一领导，严重削弱了司法体制。这个时期党确定的政法工作路线是“服从党委领导，依靠人民群众，参加生产劳动，为全党全国中心工作服务”。这在客观上极大地损害了国家司法机关的地位，直接导致了法律虚无主义的进一步蔓延。
须知，法院是司法机关，检察院是监督司法的机关，公安则是政府的行政部门。法、检服从公安部党组，不仅不符合法治原则，而且直接违反了1954年《宪法》。《宪法》明确规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”司法独立原则，被批判为“右派分子借口审判独立，反对党的领导，以法抗党”。把强调依法办事和司法独立说成是“法律至上”的资产阶级观点，是“不要党的政策，搞法律独立主义”。辩护制度、律师制度被批判为“替坏人说话，敌我不分，为阶级敌人开脱、掩护”。
如前所述，在以党代议、以党代政的同时，自然也就以党的政策代替了国家的法律。道理非常简单，党的会议出来的只能是政策，全国人民代表大会及其常委会出来的才是法律，才有合法性。党习惯于发动群众运动，党的政策则是运动的行动指南。而这每一次运动的直接结果，只能是使人们更加重政策、轻法律，从而也就直接造成了对法律的削弱和破坏。
在实践中，“运动”中的党的政策自不必说，就是在国民经济管理中，也往往直接以政策代法律。1958年3月9日至26日在成都召开的有少数中央领导和部分省市的负责同志参加的工作会议，会上通过了《关于1958年计划和预算第二本账的意见》和《关于把小型农业合作社适当地合并为大社的意见》，这次工作会议并不具备决定党和国家重大事项的资格，但就是这样一个在党的一般工作会议上形成的决议，便可作为全党全国的方针、政策在全国贯彻执行。
这些党的政策本来可以通过全国人大或国务院的程序，转化为国家的法律法规，使党的决议、政策具有合法性，但党不习惯于这样仿佛在“背后”做工作，于是，其政策便从背后直接跑到前台，抢了法律的位置。
然而，事情的另一面却是党的领导人又在呼唤法治。早在1956年6月，周恩来在向国务院司、局长以上干部传达毛泽东《论十大关系》时就指出，我们社会主义国家，为劳动人民做了些有利的事，人民容易信任他，集权比较容易。因为集权比较容易，所以，专政也就有它的阴暗的一面，就是缺乏民主。要时常警惕这方面的缺点。
“两难”的结果是：人治风行，法治暗淡
新中国开国之初，“法治”一词在国家文件中曾不断被使用，而且，也为一些党和国家的领导人所重视。周恩来在1950年11月签署的《政务院关于加强人民司法的指示》中说：“应广泛进行法治的宣传教育工作。”谢觉哉则强调说：“我们不要资产阶级的法治，但我们却要我们的法治。”并认为：“民主和法制，对于一个国家的兴旺发达，或是衰败灭亡，往往是紧密地联系在一起的，是起决定性因素的。”
基于党内高层这样的认识，党的“八大”把“法制”提到了党和国家的重要议程上，指出：“我们当前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”应当说，这是新中国法治建设的一个好的开局。但是，习惯了靠会议、政策、社论指挥、指导全党、全军、乃至全国工作的毛泽东、刘少奇等主要领导，似乎感到了法律的繁琐与束缚，于是，干脆直截了当地在当时提出了：要人治，不要法治。
在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，“公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，……不能靠法律治多数人，民法刑法那么多条谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”刘少奇提出，“到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考。”毛泽东后来还说：“要人治不要法治，《人民日报》一篇社论，全国执行，何必要什么法律。”
至此，法治被彻底抛在了一边，或者仅剩下“专政”工具的职能了。