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舆论监督的回顾与探讨
作者：孙旭培
舆论监督这个话题已经谈了二十多年了，至今仍是世人关心之所在，因为它确实是于国于民意义重大的话题。本文打算简单回顾舆论监督提出的过程，探讨舆论监督的确切含义以及当今条件下应该着力的重点和怎样才能保证舆论监督得以顺利进行。
“舆论监督”的提出
在古代汉语中，“舆”即“车”，“舆人”即是车夫，引申为普通老百姓，“舆论”是“舆人之论”，便是指普通老百姓的议论。在中国几千年封建专制社会中，有“防民之口，甚于防川”的观念，没有可能出现主动接受舆论监督的思想和制度。在近代，梁启超提出了有关报馆监督的主张。他在1896年发表的《敬告我同业诸君》一文中，说报馆有两大天职，一是监督政府，二是向导国民。他在这篇文章中，还运用了“舆论”一词，他说，“舆论无形，而发挥之，代表之者，莫若报馆，虽谓报馆为人道之总监督可也。”梁启超虽然只提了报馆监督，没提舆论监督，但已经鲜明地有了舆论监督的思想。
中华人民共和国成立以后，只提报纸批评，不提报纸监督。报纸批评与报纸监督，在运用的形式和承担的任务、发挥的作用上都有不同之处。1982年7月，甘惜分教授出版了他的著作《新闻理论基础》，指出舆论对社会具有监督作用。笔者在1981年5月完成的硕士论文《刍议社会主义新闻自由》中，使用了“舆论监督”一词，说“舆论监督是实施社会主义民主的有效手段之一”，并把它和别的监督方法进行比较，说明“舆论监督具有别的监督方法不能代替的特点”。此文被多次收入有关书籍。同时笔者陆续在报刊上阐述对舆论监督的观点。到了80年代中期，“舆论监督”一词已频繁见诸报端。1987年“舆论监督”一词第一次进入党的重要文件，党的“十三大”报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用……”
一个词汇提出以后，常常随着人们理解的不同和社会实践的发展，其含义变得复杂起来。笔者用“舆论监督”一词时，无非是指新闻媒介对国家施政活动、国家机关和国家工作人员的监督。其中所讲的“舆论”，并不是像后来一些同志所论述的，也包括用来信、来访等各种渠道所反映的民意，而仅仅是指舆论机关，也就是新闻媒介。例如有文献记载：1942年，太平洋战争爆发前夕，孔二小姐带着哈巴狗从香港飞往重庆，全国舆论哗然。这里的舆论哗然，是指报纸一片异议之声。新闻媒介是舆论的载体，舆论监督自然也是指新闻媒介的监督。当然，新闻媒介若不反映民意，被人卡着嗓子说话，自然算不上舆论之载体。但这是在极少有的情况下才会出现的事，不影响一个通常说法的成立。
“舆论监督”中的“监督”，通常是对权力的监督。现在已被扩大解释到对各种坏人、坏事的批评，如某商店出售劣质商品，某居民区乱放垃圾，弄得臭气熏天，等等。现在一些都市报就是进行诸如此类的监督。当然，把这些算在舆论监督的内涵和外延内也未尝不可，但它们绝不是舆论监督的主体和重点。
舆论监督的宪法根据和主要对象
舆论监督到底应该怎样理解？这是很重要的问题。
从法律上说，舆论监督的行为主体是新闻媒介。新闻媒介的监督权利是以公民的三项权利为依据的，即言论出版自由权、知情权和批评建议权。我国宪法第三十五条规定：公民有言论、出版自由。第四十一条规定：公民对任何国家机关工作人员有提出批评和建议的权利。党的“十三大”则明确提出“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这从政策层面上为知情权提供了依据。
舆论监督，从广义上说，它可以包括对党务、政务的公开报道和评论，对国家机关和公务人员施政活动的监督，以及对坏人坏事，特别是腐败行为的揭露和批评。舆论监督的主要对象应该是公共权力，所以它首先是面向国家各级权力机关及其公务人员，其次才是公共服务领域中的人和事。前者可称为高层次监督，后者可称为低层次监督。这样理解舆论监督是符合世界通行规则的，特别是发达国家的新闻媒介的运行规则。
舆论监督并不仅仅是批评，它实现的形式包括：一、公开报道。如为实现党务、政务公开，公开报道决策过程和结果。二、评论。如评说政府事务和公共事务。三、批评。如批评各种违法活动、腐败行为。以上三者不能绝然分开，比如批评不可能离开报道事实和根据法律和社会公德作出评说。但通常人们说到舆论监督时就想到是批评，这是对舆论监督的狭义上的理解。
我国与发达国家媒介监督的不同重点
我国与发达国家相比，媒介进行监督的重点是有区别的。
发达国家新闻媒介监督的重点是在前面所讲的高层次监督上，而不是在低层次监督上。这是因为，监督国家权力机关及公务人员，一是符合公众利益，二是这种监督没有什么风险，因而也符合媒介自身的利益。因为媒介对权力拥有者的监督，即使失当（如报道和批评不准确甚至失实），也很难被追究责任。美国判例法规定，“报纸除非煽动以暴力或者其他非法手段推翻政府，它的一切批评政府的言论都不受法律的制裁。”所以，在现代美国找不到从政者因为报纸批评而起诉媒体并打赢官司的案例。因为政坛人物手中资源很多，对他们批评错了，他们也有办法解决问题，比如可以通过记者招待会、新闻发言人发表谈话，以正视听。但是一个国家如果造成媒介都因害怕揭露权力者发生错误而受处罚的社会氛围，那么滥用权力导致的许多腐败和谬误，就会得不到揭露和纠正。当然，媒介若因此就轻率发表不实报道和不当批评，也会受到新闻职业道德的谴责和社会公众的蔑视。这些基本原则已经在那里形成社会共识和社会习惯。
在我国，由于政治体制和新闻体制都具有高度集中统一的特点，对权力者的监督历来十分困难。我国报纸都是相关的党委、党组的喉舌，不但要服从1954年就已形成的“报纸不能批评同级党委”的金科玉律，而且实际上，也不能批评下一级党委，除非党委做出决定要在报纸上公开批评某下级组织（这时的批评实质上算不得报纸批评，因为报纸只不过是上级党委对下一级组织的批评的载体而已）。比如，《人民日报》不但不能批评省一级权力机构，甚至也很难由自己决定批评地一级权力机构。依此类推，省报就无法批评县一级，县级报纸连村一级也很难批评。上述原则及其在实践中形成的习惯，使得我国媒介独立进行对权力机关及公务人员的批评非常困难。
我国政治的特点，讲究一元化领导，不讲究分权、制衡，在这种情况下，又不给新闻媒介以较大的活动空间，使新闻媒介完全没有担负反馈的功能。新闻媒介在任何政治指令前面，都只能起放大信号的作用，而不容许有减弱信号的作用，这就是建国以来的历史上，我国新闻媒介多次为错误路线呐喊助威的重要原因。像“大跃进”、“大炼钢铁”这些明显违反经济规律的政治指令，在全国引发了大量灾难性后果以后，新闻工作者明明看到吹牛浮夸之风刮遍神州，仍然将亩产几千斤、几万斤，最高达20万斤，以及一个县日产生铁20万吨的神话充斥各类媒体。这就是机关报体制下，媒体与被错误路线支配的机关进行正反馈互动的必然结果。
舆论监督——反腐败的利器
近二十多年，我们有幸生活在党的基本路线和政策正确的时期，尽管新闻体制未发生多大变化，但那种全局性的极其荒谬的错误也就没有再现。但是，也正是由于新闻制度建设的基本格局没有发生变化，新闻媒介在新时期所面临的反腐败斗争中，没有能够发挥应有的作用。
在建设社会主义市场经济条件下，由于经济行为的复杂性和人们利益的多元化，更由于经济转型期的制度建设的滞后性，加上我国政治体制缺乏监督制衡和我国传媒获得的自由度较低诸特点，以贪污、受贿为主要特征的腐败得以快速滋生和蔓延。20世纪80年代后期，我国媒介在反“官倒”、反腐败中，披露了一些主要是纪委处理、法院判处的案例，受到社会广泛的好评。可是，在1989年的政治风波以后，却出现一种观点，认为学生上街是由于报纸反“官倒”、反腐败太多，于是出现反复强调报纸要以正面宣传为主的情况。其实，我国传媒从来都是以正面报道为绝对主体，批评与表扬之比最多时也没有达到二八开，更多的情况下连一九开也没有达到。这时反复强调以正面宣传为主，使得传媒对揭露、批评腐败，更是裹足不前。
90年代正是我国市场经济在新旧交替、立法跟不上的情况下快速发展的时期，也是“饿死胆小的，撑死胆大的”社会心理普遍存在的时期，许多有权者利用两种体制转型时的漏洞拼命敛财，这时正是需要新闻媒介依据法律和社会公德进行揭露和批评的时候，可是媒介却在“正面宣传为主”的旗号下，几乎没有发表任何有震撼力的批评，只做些不痛不痒的监督。一位研究者对《人民日报》1993——1997年期间的批评报道作了抽样调查。根据科学抽样的方法，从5年的1825天的报纸中抽取420天的报纸，共得批评报道1082篇。在这些批评报道中，有58.6%是发在读者来信版上的。而批评是以现象为主的（不涉及具体的单位和人），占半数以上（53.2%）。在针对具体的人或单位的批评中，针对集体或单位的占批评报道总量的17.8%；针对不法分子的占17.1%；而针对各级干部的批评，不到总量的十分之一（占8.5%）。而针对处级和处级以上干部的仅为2.6%，且大多是根据有关部门查处的结果报道的，完全由报纸自己揭出来的实在太少。正是这种舆论监督上的退让，使得腐败分子更加心存侥幸，目无法纪。据中纪委的一位领导同志说，揭发出来的腐败分子的犯罪事实主要是发生在1993年至1997年之间。这个时间与上面所述的“在正面宣传为主”的旗号下放松舆论监督的时间，颇有一致之处。
以1998年1月中央领导人多次称赞中央电视台的以批评见长的《焦点访谈》节目为转机，我国传媒进行舆论监督的积极性、主动性开始增强，几年来违法违纪的揭露性报道明显增加，尤其是对重大事故的报道有显著增长。广西南丹矿难和其他不少事故都是媒体揭露出来才得以查处的。朱基总理多次表扬记者披露南丹矿难，说：“没有记者来揭露这件事，就冤沉水底了。”国家安全生产局的一位领导人在一次会上说，由于新闻界对安全生产的监督，今年重大事故比去年同期有明显减少；而且在重大事故揭发以后，往往也带出了严重腐败的内幕。正如国务院安全生产委员会副主任张宝明说的，从近年来查处安全生产事故所揭露出的大量情况看，几乎每起特大事故背后，都与某些腐败现象有联系。
但是，舆论监督的进步是很有限的，虽然在报纸上的揭露违法、腐败的报道明显增多了，但稍加辨别，就可以看出两点：一是这些报道中，多是对司法机关惩处或纪检机关处理的报道，被人戏称为是“打死老虎”，真正由新闻媒体发现线索，主动进行揭露和批评的，被称为“打活老虎”的，还是不多。真正叫作舆论监督的应该是后者。《焦点访谈》的可贵之处，就在于它进行的批评监督性的报道，大多是独立进行的，是“打活老虎”。这就是为什么许多地方的人们都来中央电视台门前排队，请求中央台派人前去进行采访报道的原因。二是各媒体刊发的报道，很多是转载全国其他媒体的报道。中国大，媒体多，多搞一些转载，就给人揭露、批评报道不少的印象，其实从事揭露批评报道的很不均衡，特别是一些市、县报，批评报道很少，有的地方报纸的领导人干脆说：我们从不进行对身在官位上人的批评，除非党委下令。
综上所述，可以看出我们新闻媒介还远没有将舆论监督的责任担当起来，还没有将舆论监督作为反腐败的利器加以运用。
放手让媒介监督一切违法、腐败行为
舆论监督从监督对象上来说，可以分为三个层次：一是对国家决策（特别是在决策前或决策过程中）作报道和评论。二是对国家各级公务员的施政活动作报道和评论。三是对一切违法违纪的人和事进行报道和批评。
就现实情况来看，前两个层次自由度还很小，我国媒介只有宣传党和国家方针、政策的义务，没有进行批评的权利。只是在某些法规、政策（特别是经济领域的）不利于改革、发展时，可以提出修改的意见。对于国家机关和工作人员的施政活动的批评，不能由媒介自己决定，除非是批评比该媒介级别低得多的机关和人员。只有在违法违纪活动和腐败行为方面，媒介的自由度稍大一些，如果它们不是发生在权力机关及其领导人身上的话。
在我国现阶段，政治体制和新闻体制没有改革的情况下，前两个层次的舆论监督，几乎没有可能提高其自由度。但有可能提高第三个层次的自由度，就是准许媒介批评一切违法违纪活动、贪污受贿和其他一切腐败行为，而不在乎当事者属于何种级别。能够做到这一点，对遏制和减少腐败会发挥一定作用。
与司法监督、行政监督等其他监督手段相比，舆论监督具有不可替代的优越性，那就是它的及时性和公开性。新闻工作者从某种意义上说是专业的调查研究工作者，他们可以了解到许许多多违法、腐败的事例，如果给他们适当的自由权利，他们可以迅速地将违法、腐败行为见诸报端和荧屏，使得违法、腐败在造成损失较小的时候，就被披露和制止，行政、纪检、司法机关迅速跟进，使得搞腐败的人心存“伸手必被捉”的畏惧感，也就会使心存侥幸、以身试法者大为减少。
而现在的情况不是这样，许多搞腐败者都知道，并不是新闻工作者了解了底细，就能报道。能不能报道，决定权掌握在党政机关的头面人物手中，搞腐败的都注意打点这方面有权力的人物，而且一些权力人物就是违法违纪、搞腐败的先锋，在这种情况下，能够把搞腐败的人物在报刊上披露，实在是难上难。新闻工作者中，自然也有私心较重者，一遇到阻力，就放弃监督。有的甚至退避三舍，怕影响自己的位置。更有人认为“搞监督担风险，不如去写拿红包的新闻得实惠。”在这种思想驱动下，舆论监督只是批评在非政治权力阶层中存在的问题，甚至只批评那些不涉及具体人、具体单位的现象，或者只转载外地报刊的舆论监督报道。
目前，我们的媒介几乎都是机关媒介（机关报、机关台），习惯上都被用来展示相应机关的政绩，各级机关对媒介监督薄弱司空见惯，虽然他们自己也承认违法、腐败的情况严重，也觉得无力改变。山西《长治日报》，在市委书记吕日周的积极支持下，敢于进行舆论监督，每天都有一篇或多篇批评和监督的报道发表，受到人民群众的热烈欢迎。我们希望这样无私无畏的媒介多起来，更希望这样开明有为的领导人多起来。
有些人总认为揭露腐败的稿件登多了会影响社会安定，其实只有腐败，才是社会不安定的根源。有腐败就予以揭露，使腐败越来越少，才是长治久安之计。如果每个地、县媒体都把这样的任务担负起来，而不是像现在这样不但本地媒体不揭，还怕上级媒体来揭，那么我国成千上万家媒体，有多少腐败的人和事揭不完呢？托马斯·杰弗逊说：“一切谬误，只有大家都可以批判，就不可怕了。”只要违法、腐败的人和事一露头就受到揭批，人民对党和国家前途就会充满信心。我国处于GDP年增长7%的大好时代，还有什么理由不敢放手让新闻媒介揭露违法、腐败呢？我们不能错过历史给予我们的大好时机。
舆论监督法规和跨地区监督
要在目前条件下搞好舆论监督，实现新闻立法，保障新闻媒介进行舆论监督的权利，是至关重要的。但由于种种原因，我国新闻立法，呼喊了近二十年，也没有实现。在这种情况下，搞一个舆论监督的条例是需要的，也是可能的。
在没有国务院条例的情况下，地方立法机构或行政机构制定适用于本地区的条例，也是有意义的，这不仅有利于本地的舆论监督的进行，也可以为国家舆论监督立法积累经验。珠海市出台过一个舆论监督条例，对推动珠海舆论监督的顺利开展起了重要的作用。
即使在没有现成条例的情况下，只要能支持跨地区监督，也会使舆论监督出现新的面貌。现在地方保护主义很严重，许多地方准许媒体转载外地媒体揭露腐败的稿件，却不支持、反而压制本地媒体揭露本地的违法、腐败情况。广东的《南方周末》长期以来在进行异地监督方面，做出了成绩，积累了经验，批评了许多外省的、而当地媒介难以进行批评的违法、腐败案例，成为一张受全国人民欢迎的报纸。媒介的跨地区监督，在国外也照样有，那主要是怕得罪本地的广告客户。而在我们这里，则主要是需要冲破滥用权力对正当批评的压制，以及地方保护主义的干扰。跨地区监督既是服从法治，也是服从党的领导，因为任何跨地区批评，都是在法律规定的范围内进行的，并且是以党和国家的全局利益为服务目标的，因此应该是无可非议的。
（责任编辑 吴 思）