首页 -> 2002年第6期

国民党退台后党政关系调整素描

作者：孙代尧

　　1950—1952年国民党在台湾的党改造运动中，将原来的“革命政党”定位改为“革命民主政党”，即兼具有“革命”与“民主”两种特质的党。一再强调要 “以革命组织与革命精神保障民主制度”。这种“革命”已不同于孙中山提出的打倒帝国主义和封建军阀的国民革命，而是以“动员戡乱”、“反共抗俄”唤起党员，增强凝聚力，建立一元化的领导权威。
　　改造时期的国民党，曾一度提出以工农及知识分子为党的社会基础。此后随着岛内政经环境的快速变迁，国民党从扩大党的群众基础和增强党的社会影响力的考量出发，不再强调政党的阶级属性或只代表某些阶级。1957年国民党八全大会修改党章，强调只要接受中国民族主义号召的社会力量都是国民党的社会基础。70年代初蒋经国主政后，为了使国民党适应一个已经多元化的社会，更加强调“党必须以群众为基础，为根本，为重心”，要“向下扎根”，“开拓党的群众基础”；并且大力推动国民党的“本土化”、年轻化和专业化政策，为国民党补充台籍党员新血液。这些措施使国民党的省籍比例和社会成分发生了很大变化。到1975年，台籍党员人数已超过五成（占52.82%）。1952年，在国民党员中，农民、工人和知识分子占80%，到1986年，这一比例下降到不到三成，而工商界企业家和公务人员的比例有较大提升。一些大资本家还进入到党的核心机构，例如大同公司董事长林挺生、台泥董事长辜振甫、太子汽车集团董事长许胜发、统一企业的高清愿等。
　　在1950年7月通过的国民党改造纲要中，党的组织原则是采取“民主集中制”，即个人服从组织，组织决定一切，少数服从多数，下级服从上级。所谓的“民主集中制”，实际上是只讲集中而无民主，如中央委员的产生，全部由党的总裁或主席提名，全会代表走过场般如数鼓掌通过。到80年代，“民主集中制”受到越来越多的党内政治精英的质疑和挑战，国民党不可避免地开始“党内民主”的内在转化。1988年国民党“十三大”首先开放了60%的党代表，由“党内初选”或党员代表大会方式选出，打破了过去由党的干部提名的垄断，提高了党员在党内政治参与的分量。中央委员的产生，除一半由党主席提名外，另一半则开放自由连署参选。不过，中常委的产生仍由主席提名、全体中央委员鼓掌无异议通过的传统形式；而主席的产生也同样沿袭中常委推举、全体中央委员起立鼓掌通过的传统方式。
　　国民党内的权力交替、省籍结构及理念上的冲突与矛盾，形式上都是以“党内民主”的名义为诉求，说明党内组织和决策方式不断地在遭到重大挑战，因而导致执政党陷入分化甚至分裂的危机。其实，一个长期垄断执政的政党，即便不能很快实行政治体制的民主化，也可以首先实现党内政治生活的民主化。可惜国民党直到丧失执政地位后才做到这一点。2000年6月，国民党“十五大”的“临时大会”通过国民党改造案及党章修订案，在主席连战的领导下开始了国民党退台后的第二次全面改造。这次改造终于涉及到落实制度层面的党内民主，主要包括实行党主席直选制和改进提名制度。2001年3月24日举行了国民党历史上首次党主席直选，连战以97%的得票率当选。新的提名制度规定国民党参加各项公职选举的提名人，应经过党内的初选，由党员投票及民意调查各占50%来决定，以充分结合党意与民意。这项制度在2001年底第5届“立法委员”选举和第14届县市长选举中开始实行。此次改造国民党重新定位为“全民民主政党”，党的“革命”属性终于消失不见了。从国民党在台湾由盛至衰的历史脉络中，我们可以看到：任何政治组织，包括政党，都会因时空环境的变迁而发生变化，也都有其特殊的生命循环。
　　国民党真正成为一个有力量的政党，是在创党30年后，1924年，孙中山在苏联顾问帮助下进行了国民党的第一次改造。应当说，这次以苏共为范本的改造相当成功，不仅健全了党的组织体系，而且为随后建立的苏联式“党国”体制奠定了基础。1925年通过的“国民政府组织法”，第一条即规定了政府在党的指导及监督下掌理全国政务，政府的施政方针、政府部门重要人事均由党决定。此种党政关系体现了孙中山强调的“军政时期”实行“以党建国”、“训政时期”则实行“以党治国”的理念。南京国民党政府正是在“以党治国”或“以党训政”的名义下行“以党代政”之实，实行一党专政。
　　与第一次改造很类似，国民党退台后的党改造也是以早年的苏共为蓝本，而改造后建立的政权体制也具有明显的“党国”体制特征。不过，与大陆时期相比，党政关系的内涵已发生变化，从“以党训政”变成了“以党领政”。
　　“以党领政”的党政关系在1951年2月“中央改造委员会”制订的“中国国民党党政关系大纲”中就作了规定。1.在县市以上各级“民意机关”，设立由党籍“议员”组成的“议会党团”，凡是党员者均须在“议会”中发挥党团作用。2.在县市以上各级行政机关，设立“从政党员政治小组”，以求贯彻执行上级政策。3.党、政、“民意”机关的协调，在“中央”级方面，1952年的“七大”后，在中央委员会下设置“党政关系会议”（1955年后改为“中央政策委员会”）；在地方级方面，直到乡镇级都设由党、政、“民意”机关主要党员组成的“政治综合小组”，以发挥工作上协调统一的作用。
　　与国民党在大陆极权统治时期的“以党代政”相比较，在党政关系上变得比较制度化。如从省、县、乡三级地方党政关系来看，政治综合小组有关施政计划、年度预算、地方性政策等措施，及“民意机关”有关地方建设的提案，事前要经过政治综合小组协调审议；各级政治综合小组的决议，应报请主管党部核定后，由主管党部督导“议会党团”发动议员完成立法手续，或督导政治综合小组贯彻执行。换言之，从程序上看，党的决议是通过政府机关或“议会”中的党员，依照法定程序，而变成政策或法令，并由从政党员加以贯彻执行。党政关系上的这种变化并非因为国民党败退台湾后变得比较“自律”了，关键在于已经举办的具有一定竞争性的地方选举，对党政关系的制度化程度要求比较高。由于有地方选举，国民党不易像在大陆时期那样完全垄断政治社会，它不得不依“法律”形式推行某些政策，以取得选民支持，而保证国民党提名的候选人在各种选举中顺利当选。
　　国民党在台湾“以党领政”的党政关系，从60年代以后开始发生变化，基本趋势是党组织对行政部门的影响力逐渐减弱。1952年国民党改造结束后，此前一度松弛涣散的党组织系统得到健全和巩固，渗透力也大为增强，在政府部门的组织形式行政部门不单设党的领导系统，而由各级行政主管同时兼任同级党务系统的主管。这种制度设计使行政官僚部门有相当的决策自由。事实也显示，隐形于行政部门内的党组织，除了选举动员或政策协调外，在行政事务方面“以党干政”、“以党代政”的情况很少出现，整个经济政策的制定与执行，基本上都掌握在行政部门的技术官僚手中，因此党的决策功能不断在下降。以蒋经国时代为例，中常会每星期三上午开会，通常党主席在作完简短发言后，由某一中常委作报告，一般是通报行政官僚送到中常会审议的政策或法案，时间约20分钟。报告完后，常委们很少讨论或进行辩论，在主席做一些指示后，大家鼓掌，会议即告结束。实际上，党与行政官僚的关系不再是“以党领政”，反而是党在替行政官僚排除障碍，使其有更大的自主空间。
　　蒋经国开始主政的1972年，国民党“十大”通过的党务革新案，正式明确了“党政分工”的原则。1988年1月蒋经国去世后，当年召开的国民党“十三大”通过“现阶段党务革新纲领”，进一步明确了“党政分际”的原则。在一党体制下，实行党政分开这无疑是政治体制民主化的一个必要步骤，也是执政党本身民主转型的要件。国民党虽然克服了这一挑战，但最终出现政权旁落，个中原因耐人寻味。（责任编辑　刘家驹）