首页 -> 2006年第5期
透视香港廉政公署
作者：陈 辉
廉署制度诞生于贪婪的岁月
素有“廉洁之都”的香港，曾经是一个腐败盛行的社会，贪污是香港日常生活的一个部分。虽然早在1897年，香港已有法例明文禁止贪污贿赂，政府于1948年仿效英国法律，立法通过了《防止贪污条例》，20世纪50年代，香港警队成立了检举贪污组，但贪污仍然日益猖獗。特别是20世纪中叶以来，随着经济迅猛发展，批文、办照、拿证、领牌等社会服务需求随之增多，政府部门、公共机构贪污受贿现象相当普遍，而且日趋严重，普通市民深受其害。警务人员的贪污问题尤为严重。贪污问题在其他公共服务机构也同样大范围存在，如救护人员要先索取“茶钱”，才肯将病人送往医院；病人要给医院职工“打赏”，才能取得便盆或一杯开水。商人则把贿赂视为促成生意的一种手段与方式，以至有“不送礼、不行贿”，则“一事无成”的说法。当时流行这样的比喻：贪污就像一辆巴士，你可以上车跟大伙儿同流合污，否则只能够站在路旁默不作声，若有人试图挡在巴士前面，只会被巴士撞倒。
受贿、分赃等枉法行为逐渐变得制度化，即使正直和诚实的人们一旦获得了某种公共权力，也会很快堕入腐败的行列。社会活动家杜叶锡恩回忆说：“当时，每一个小市民都在受苦。从置区内每一位店东，街市每一位小贩都要付黑钱，简直要把他们勒诈至死才肯罢休。”对于这些腐败行径，香港市民尤其是年长一辈和劳工阶层均感无能为力，惟有忍气吞声。及至20世纪60年代，民间的年轻人和受过高等教育的人士当中开始浮现不满贪污的情绪，其后学生也响应参与反贪污运动，香港社会逐步形成了声讨贪污恶行和批评政府打击贪污不力的浪潮。在此情形下，1971年5月，港英当局发布《防止贿赂条例》，条例规定的罪行有8项。凡公务员及其家属所有之财产与合法职务收入不相符，又不能对其来源合理解释，则认定其部分财产为非法收入，予以没收。当事人不仅要受法律制裁，还不得再出任公务员。但反贪侦办一直归警务处管辖，而警界恰恰是贪污、受贿之渊薮。各警所在辖区内收取“保护费”，允许妓院、赌场公开经营，保护费按警衔高低分配，总金额高达10亿港元，利润之丰，连汇丰银行都自愧弗如。1973年，香港总警司葛柏（Peter Godber）被发现拥有逾430万港元财富，是其22年警察工资总和之6倍，怀疑是从贪污中得来。律政司要求葛柏在一星期内解释其财富来源，然而，在此期间葛柏竟轻易从香港逃到英国。葛柏潜逃令积聚已久的民怨立即爆发。学生们走上街头示威，宣泄不满，抗议政府未能恰当处理贪污问题，集会获得众多民众的响应。他们手持写着“反贪污、捉葛柏”的横额游行于街上，要求政府缉拿潜逃的葛柏归案。
这一事件促使当局决定设立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击贪污犯罪行为。1973年10月17日，香港总督麦理浩爵士（Murray Maclehose）正式宣布成立一个独立的廉政公署（The Independent Commission Against Corruption），全力打击贪污。1974年2月，香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》。据此，总督特派廉政专员公署作为打击贪污行为的一个独立机构正式成立，并获得法律赋予的权力。廉署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击政府部门内集团式贪污。廉署经过多次交涉将葛柏从英国引渡回港受审判刑；1975年，指控11名工商巨头行贿；1976年，侦破探长戴福贪污案；1977年，破尖沙咀警署集体贪污案，8个月内拘捕260名警员；1978年，指控118名警员受贿，其中有22名警司。至此，廉署破获23个贪污集团，其中18个属于警方。1978年7月，廉署向港督报告，本港凡10名以上公务员联手贪污之集团已全部粉碎。四年左右的时间，警队内的贪污集团被彻底瓦解。有关政府人员的贪污举报比例逐年下降，由1974年的九成减至近年只占整体举报的三成。时至今日，香港公务员队伍更以廉洁和效率而著称。
香港社会由此掀起了一场“静默的革命(quiet revolution)”。市民大众对贪污的态度亦由无奈接受转变为公开唾弃，且进而积极举报，孕育廉洁社会(clean society)。经二十多年的发展，廉政公署已成为香港法律、政治和精神上强大力量的标志。著名反腐败国际性非政府组织——“透明国际(TransparencyInternational)”2003年全球清廉指数排行榜中，香港位居亚洲第2位，仅次于新加坡。香港从昔日的贿赂成风、贪污盛行，成为今天被公认为全球最为安全廉洁的城市之一，缔造出安居乐业、廉洁的公务员体系，从而吸引了大批国际投资者，促进了当地经济的突飞猛进。自1974年廉署成立至今，香港生产总值在三十年左右的时间内增长达5倍之多。美国传统基金会连续8年将香港评选为“全球最自由的经济体系”，并且指出香港的成功基于四大支柱，而将廉洁的政府列为首位（其他三项分别为：法治精神、独立司法制度及低税制）。
廉署组织制度的运作
廉署之所以能够有效遏制腐败，这与廉署组织制度的运作是相辅相成的。
首先是三管齐下的反贪策略。作为一个独立的反贪机构，仅仅依靠执法以起阻吓作用并不足以根治贪污问题。当整个社会弥漫着腐败之气，法律的作用可能微乎其微。我们需要改变民众对贪污腐败的态度，同时堵塞制度上贪污之漏洞。廉署在制度设计方面，从执法、预防及社区教育三方面打击贪污。
廉署实行四级编制。专员以下设一个行政总部和三个处级业务部门。处以下设科，由助理处长级官员主管，科以下设组。2002年年底编制为1356个职位，在职总人数为1308人。廉署各级人员以合约形式受聘，合约期为两年半，合约届满时，可在双方同意下续约。廉署“长俸制”的职员只有87人，占职员总数的7%。
执行处(Operations Department)是廉政公署最重要的部门，职责在于调查所有涉及触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》以及《舞弊及非法行为条例》等罪行的指控工作。调查员有权搜查楼宇，全权行使拘捕权力而无须拘捕令。该处在全港各区设立办事处，接受市民举报，而后调查案件、搜集证据。执行处处长职位由廉署副专员兼任，拥有广泛的调查权力。《防止贿赂条例》第10条赋予其特别权力，可对个人财富或生活水平与公职收入不相称的在职或前政府人员展开调查，然后由律政司根据调查证据做出检控决定。
廉政公署总部设有一个高度保密的举报中心，昼夜24小时有专人值班，节假日照常办公。对每一个举报，无论事态轻重，执行处都要在每天早晨的会议上研究是否立案受理。凡立案受理的案件，在未查明前不得注销。任何案件都要由几个人共同办理，以防徇私舞弊，然后由律政司根据调查证据做出检控决定。决定不立案的举报，则要报请由特别行政区长官（1997年7月前为港督）委任的市民和政府高级官员组成的审查贪污咨询委员会批准。自1974年至2002年，执行处共调查了50633宗案件，遭检控达11015人。
人是善恶同体的高级动物，只有建立一种健全的机制，才会有利于张扬人性善的一面，抑制人性恶的一面。防止贪污处（Corruption Prevention Department）主要负责研究政府部门、公共机构和私营机构的工作方式和程序，找出容易产生贪污的漏洞，涵盖的范围包括公共采购、人事管理、执法、合约管理、发牌及管理调控等多个方面，就防贪问题做出建议，设计出最佳的解决方案，以便减少贪污舞弊行为可能出现的机会，并且加以改善，从而有效地堵塞贪污的机会和漏洞。如果说执行处旨在使人们“不敢贪污”，防止贪污处则旨在使人们“不能贪污”。
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