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制度建设：中国的第二次重大转型
作者：胡鞍钢
一、第一次转型：开创“经济建设时代”
1978年，党的十一届三中全会做出了党的中心工作由以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化经济建设上来的战略决策。全会认为，适应国内外形势的发展，及时、果断地把党和国家工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，反映了历史的要求和人民的愿望，代表了人民的根本利益。全会做出工作中心转移的新战略，抛弃了“以阶级斗争为纲”这个不适用于社会主义建设的“左”倾错误方针，解决了社会主义基本制度建立后的战略转移问题。这是党的中心工作第一次转型，被视为中国历史性的伟大转变，开辟了中国改革发展开放的新时期：
(1)在思想上，冲破了长期存在的教条主义和个人崇拜的束缚，重新确立了实事求是的马克思主义思想路线，坚持和发展了毛泽东思想。这是中国思想解放、观念转变的最好时期。
(2)在政治上，结束了长达10年的“文化大革命”，形成了社会稳定、人心安定的“天下大治”，逐步建立和健全了社会主义民主和法制，改善了党和国家的民主生活，也改进了公共政策决策机制，形成了生动活泼的政治局面。这是建国以来最好的政治开明时期。
(3)在经济上，出现了前所未有的持续高增长时期，中国成为世界上经济增长率最高的国家之一，进入了发展速度最快、人民生活水平提高最显著的经济繁荣时期。
(4)在国际上，中国首次大规模实行经济开放和社会开放政策，不断参与经济全球化，并从中获得更大的收益。这是中国历史上最开放的时期。
20多年改革开放的实践表明，1978年中国共产党中心工作转移的重大战略决策是十分重要的，符合中国国情，顺应世界发展潮流。从制度变迁的角度来看，这是一次典型的强制性制度变迁，又是自上而下和自下而上相结合的制度变革，也是人类发展史上参与人数规模最大的一次制度变革实践。
这次转型的最大功绩在于，它开创了现代中国的“贞观之治”。“贞观之治”长达23年，曾是中国发展历史的高峰期，也代表着当时世界发展的最高水平。中国改革开放时间已经24年，先后经历了两代领导人，与前者的时间跨度大体相当。与前者不同的是，这一次“天下大治”是在开放条件下进行的，不仅代表了中国发展的最好历史时期，而且也对人类发展做出了重要的贡献。
二、需要第二次转型：开创“制度建设时代”
进入21世纪，中国的长远发展目标不仅要实现经济现代化，如邓小平提出的“三步战略设想”，而且还要实现制度现代化，如邓小平提出的党和国家领导制度的改革设想。中国共产党需要进行第二次战略转型，即从经济建设为中心转向制度建设为中心的原因有：
第一，经济建设已经不再是党的中心工作了，党和政府的角色发生了重大变化，由对宏观经济的“控制者”、“计划者”转向“指导者”和“引导者”。应当说，党和政府始终在推动中国经济高速发展、促进社会快速变迁、保持社会稳定和对外开放等方面起着至关重要的作用。但是随着经济快速发展、经济体制改革深化，经济活动主体如企业、国内外投资者、农户和广大消费者成为经济建设的主体，由于计划经济不断被市场经济机制所取代，政府逐步从竞争性领域撤离出来，国有经济比重下降，非国有经济比重上升，并日益超过国有经济比重。党和政府对经济活动领域仍然坚持以往实行的全面控制、过度参与的做法，已经远远不能适应变化了的经济体制背景，如果继续实行以经济建设为中心的战略就会继续过度地干预微观经济活动，同时也会人为地制造出各种各样的经济租金和政治租金，成为日益严重的腐败的重要来源。
第二，以经济建设为中心并不能自动地保证国家长治久安。过去20多年中国经历了持续的高速增长，出现了空前的经济繁荣。但是，经济繁荣并不必然或自动导致社会公平、社会公正和社会稳定。从中国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长往往会突然因社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。当前，中国再次进入社会不稳定时期，突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”；世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界上基尼系数(收入不平等性)增长最快的国家之一；世界上最严重的腐败及其最大的经济损失；世界最大范围的生态环境破坏。我国经济社会生活中存在大量的结构性的不稳定因素。经济持续增长并没有化解这些不稳定因素，反倒使其愈来愈强化。20年的实践表明：凡是保证了社会公正的时期(如20世纪80年代初期和中期)，经济发展和政治稳定也得到了保证；凡是牺牲社会公正的时期，经济发展和政治稳定也会受到威胁，特别是90年代下半期。我们认为，社会分配不公是中国社会不稳定的终极根源。因此，遏制分配不公平，纠正社会不公正现象已经不仅仅是伦理问题，也是危及社会稳定的社会问题以及国家政权稳定性的政治问题。经济发展固然是硬道理，社会公正也是硬道理。坚持“共同富裕”不仅是社会主义的最大优越性，也是中国共产党及其政府合法性的基础。能否坚持“共同富裕”防止贫富两极分化，是中国改革成功或失败的关键标志。邓小平早在10年前就警告：“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”实际上中国的收入不平等性(基尼系数)在过去20年是世界上变化最大的国家之一，不平等性越来越突出。解决这些矛盾是不能仅仅靠把蛋糕做大，更重要的是应通过建立国家基本制度包括收入分配制度、社会保障制度、财政转移支付制度、人民民主参与制度等，从制度上防止中国出现贫富两极分化。
第三，以制度建设为中心是国家制度现代化的客观需要。一个国家的现代化至少包括两个最主要的方面：一是经济现代化，如农业现代化、工业现代化、科学技术现代化和国防现代化；另一方面是制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实行“良治”(Good Governance)，确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。国家制度建设是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，它与一个国家现代化的经济建设具有很强的关联性和互补性。实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标，而且也是典型的国家性公共物品，没有国家制度的现代化就无法实现国家的经济现代化。如果说过去50年，中国的经济现代化是由中国共产党及中央政府首先发动和积极推动的，现在仍需要由党和政府指导和引导，并激励各种不同经济活动主体来推动的话，那么中国国家制度现代化则必须也只能由党和政府有意识地发动和领导，并付诸实践，在建立小康社会的同时建立高度民主与法制的现代化社会。
国家制度现代化是一个过程，即在充分学习吸收和借鉴人类现代化国家经验与知识的情况下，根据中国国情进行的制度创新、制度建设、制度实施的长期历史过程。它有助于降低国家的管理成本，调节不同社会集团的利益矛盾，维护经济活动所必须的社会秩序与交易规则，在全社会范围内进行广泛的收入分配和公共服务的可能性和提供改善全国人民的文化教育状况的人力资本条件。制度建设本身并不是经济建设，但却是促进经济建设并保证其持续发展的基础条件。
第四，制度建设是中国共产党执政方式的重大转型。中国社会不仅经历经济转型，即从计划经济向市场经济转型，而且还在经历社会转型，即从农业社会向工业社会、从农村社会向城市社会转型。上述两种转型能否成功取决于作为执政党的中国共产党的主动转型和成功转型。1978年以来，党已经实现了第一次转型即从革命方法统治到行政方法统治，从革命型政党到发展型政党，成为以推动经济发展为宗旨的执政党；党有能力推动经济发展，但是缺乏能力解决社会矛盾和冲突。这就需要党伴随着整个中国经济转型和社会转型，主动实施第二次转型，即从行政方法统治到政治方法统治，从直接政府(一级政府)统治到间接统治。党的政治合法性的主要意义并不在于作为执政党给人民带来正面的利益，受到人民的支持和拥护；而在于当其不能给人民带来积极利益的时候，甚至是产生负面的和消极的利益的时候，人民能够与之达成谅解，不起来推翻其统治。不要以为只要蛋糕做大就能够化解一切矛盾或危机。随着经济市场化和全球化，政府控制国民经济的能力会愈来愈弱，如果继续将合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运托附于其他的力量。
中国共产党的发展历史过程是一个具有不断创新、及时调整、主动改革的历史过程。建国以来党的政治纲领和政治发展方向曾不断变化，大体经历三个重要时期：
(1)1953~1957年时期，党的基本纲领是“一化(工业化)、三改”，开创了社会主义经济建设的高涨时期，这是第一次经济建设时代；(2)1957~1978年时期，党的基本纲领改变为“阶级斗争为纲”，这是阶级斗争与文化大革命时期；(3)1978年至“十五大”时期，党的基本纲领是重新确立以经济建设为中心，开创了第二次经济建设时代。我们认为，进入21世纪，以“十六大”为标志，党的纲领和中心工作应该转向现代国家制度建设为中心，开创制度建设时代。
中国共产党的转型是确保中国成功地实现“社会转型”、“市场转型”和“政府转型”的关键。从共产党内部发展模式看，共产党需要“自我改革、自我创新、自我转型、自我建设”；从共产党面对外部挑战看，需要“锐意进取，不断创新、主动转型、从严建设”。