首页 -> 2006年第3期
简论教育政策制定中人的有限理性
作者：江红霞
一、人的有限理性对教育政策制定的影响
广义的教育政策制定者指参与教育政策制定的决策机构、享有决策权力的人和对教育政策裁决有影响的人。决策机构包括政府的立法、司法、教育行政和其他教育决策机构；享有决策权力的人是指所有参加行使决策权力的人；对教育决策有影响的人包括所有人民、各种利益团体和压力团体、政党、报纸、杂志、书刊及各种合法的分子与组织。狭义的教育政策制定者指根据法律在政府中对教育政策制定决策的直接决策者。他们是决策主体，领导、组织和进行教育政策的决策工作。决策者既可能是个人，通常是领导或首长，也可能是集体。本文所讨论的则是狭义的决策者。
决策者具有法定的政策制定权力，参与政策制定的全过程，他们处于决策梯的顶端，因而决策者的有限理性更能影响教育政策制定的科学性和合理性。
１．人的有限理性制约教育政策的完备性
决策者的有限理性表现为他所掌握的与教育政策制定有关的知识的不完备性。在对较为重大的教育问题进行决策时，在决策者面前的是具有相对独立性的多个备选方案。在确认合适的方案之前，决策者一般要对多个方案进行反复掂量，多方评估，从中择优选出科学合理的、切实可行的、令人满意的方案。如果决策者掌握的相关知识不够完备，就会影响到他对有关问题的思考程度和思考范围。尤其是在知识经济时代，决策者知识的缺损、视野的狭窄必然会影响到政策的科学化。即出台的政策能否解决教育中的实际问题，能否有利于教育的进步，能否代表教育发展的趋势等等。
２．人的有限理性制约教育政策的选择性
决策者的有限理性还表现为在教育活动中对困难的预见性。决策者不可能对所选方案的所有可能发生的后果进行预见。这是因为人们的头脑无法在某一时刻抓住所有后果的整体。相反，人们的注意力常常随着自己的主观偏好从一个要素转移到另一个要素上去。例如，在考虑风险投资时，如果人们对失败的结果越有切肤之感，那么人们倾向于冒险的可能性就越小。这种对困难预见的有限性会影响到决策者的价值标准，从而影响他对政策目标的确定和方案的选择。
由于教育方案的选择过程是价值判断和事实判断的过程，选择一项政策方案意味着你既有规范性的标准又有经验性的判断。因为当你选择一项政策时，你就试图走进一个你认为是可取的目标，因而你就不得不对达到那一目标的各种可能方式作出判断，并判断某种方式的难易程度。一项好的政策是你认为值得付出代价达到的最佳境界的途径。［１］决策者在方案选择时所持的价值标准不同，因而他们要实现的目标不同，所选择的行动方向也不同。决策者选择的方案一般会尽可能符合自己的价值标准。
３．人的有限理性制约教育政策的时效性
决策者的有限理性表现为在超出其感知限度的技能、习性和反应能力方面的受限制性。西蒙指出，“决策者在进行决策的过程中，会受到思维过程的速度、基本运算速度等的约束”，［２］从而影响到他所作出的决策。这一点在教育政策制定中，对决策者的影响也是不容忽视的，这里面牵涉到决策者方案出台的时间问题。我们知道，一项政策的出台一般是为了解决一个政策问题，任何提前或滞后的政策在实际运用中都会出现这样或那样的缺陷。教育政策能否及时出台，出台的教育政策是否具有时效性，在一定程度上会受到决策者对相关问题的反应速度的限制。
二、人的有限理性对教育政策制定的启示
１．客观面对人的理性的有限性，加强科际整合
人的理性是有限度的，这是一个不争的事实。人们力争理性而往往被束缚在其知识限度之内，因此在实际决策过程中，理论上我们必须抓住主要后果而忽视偏远后果——只考虑那些在因果关系和时间上与均同决策紧密相关的因素。也就是说，在教育政策制定中，决策者只需抓住影响政策制定的主要问题而忽略对政策制定影响不大的问题。在实际行动中，我们可以通过加强科际整合的措施，最大限度地克服知识不完备性对决策者的限制。科际整合，就是在教育政策制定中加强不同学科之间人才的协同合作与共同参与，尤其是大批专家的参与。由于教育政策本身是个综合体，再加上个人所掌握知识的不完备性限制，制定教育政策仅靠一两位高层政策制定者或个别人物的智慧是不现实的。通过科际整合，把具有不同知识结构、不同经验的专家学者集中在一起，让他们参与政策制定，听取他们的意见，借助众人的知识以弥补决策者个人知识不完备性的缺陷，以保证制定的教育政策科学合理。
２．提高决策者的素质，拓展有限理性空间
尽管客观上人的理性有限度，但是人们可以通过主观努力，提高自身素质，增强对这些限度的认识，拓展自己的有限理性的空间。这一点对教育政策制定的决策者非常重要。因为决策者是教育政策制定系统的操纵者，是教育政策制定中最积极的、最活跃的因素，他们是否具有较高素质从而拓展自己的有限理性空间，在很大程度上制约着教育决策的科学化水平。决策者通常应具备以下几方面的素质。
（１）知识素养。作为决策者，虽然可以依靠专家、智囊组织拟定各种方案，并对每一方案作出评估和分析，提出取舍原则和顺序，但是决策者对方案的选择必须亲自决断，并承担责任。这时，决策者个人的知识素养显得尤为重要。首先，他必须具备一定的教育科学知识，包括教育理论、教育规律、教育实践等方面及人的心理发展知识。其次，决策者还必须了解决策科学知识。政策制定可以说是一个决策的过程。现代教育问题错综复杂，即便已掌握了相关信息，没有科学的决策理论、决策程序和决策方法，这样出台的教育政策也可能达不到政策目标。
（２）创新精神和民主作风。正是由于人的有限理性使得人的行为和思维具有惯性，难于创新。而一个好的教育政策是要求创新的，教育政策制定的每一步骤、每一环节都需要创新。所以决策者要解决教育新出现的问题，决定新的方案，必须具有创新精神。他要不断研究新的情况，不断创造。同时，决策者还要有民主作风，放手让专家提方案，发表议论；开展不同意见的讨论、争论，让他们为教育政策制定提供宝贵的意见。
（３）收集信息的能力。当今社会是信息社会，能否有效地收集和利用信息是教育政策制定水平的标志之一。从某种程度上说，教育政策制定过程就是广泛收集相关的全面而系统的信息资料，然后进行归纳和整理、分析和加工，经过去伪存真、去粗取精、由此及彼的分析和验证加工，使信息符合真实性、时效性、系统性、可靠性要求的过程。因此，决策者的决策活动是离不开信息基础的。决策者要作出有效而又科学合理的政策决定，必须掌握过去和现在与教育政策问题有关的各种信息，把握当前教育及各方面的形势。决策者全面而又系统地收集信息的能力，不仅能拓展决策者的知识空间，而且为决策者对不同预选方案在一定条件下所能产生的效果作出科学预见打下基础。
（４）预测能力。出台的教育政策是否科学和有效，与决策者的预测能力密切相关。这种预测能力主要包括两个方面，一是对客观条件变化的预测能力，包括对有利条件和不利条件的预测。因为条件的利与不利直接影响政策制定的科学性和有效性，要求决策者对条件变化的可能性事先作出充分的估计。二是对政策在各种可能的客观条件下预期效果的预测，这对政策方案的选优尤为重要。当然，预见能力的提高离不开决策者收集信息的能力。决策者只有具有了较强的收集信息的能力，在全面系统收集信息的基础上才能对各种变化和效果作出合理而有效的预见，从而确保出台的教育政策科学有效。
三、结论
个人或组织的决策都是在有限度的理性条件下进行的，都要受到人的有限理性的制约。因此，在教育政策制定过程中，要认识到这种有限理性的客观存在性，并在此基础上尽量减少它的不利影响。人的有限理性主要从知识、困难预见和感知限度三个方面影响教育政策制定。所以，要加强科际整合、提高决策者的素质，从知识素养、创新精神和民主作风、信息收集能力、预测能力等方面拓展决策者的有限理性空间，确保教育政策制定者更好地提高政策水平。
参考文献
［１］ 现代政治分析．上海：上海译文出版社，１９８７．
［２］ 西蒙．管理行为．杨砾等译．北京：北京经济学院出版社，１９８８．
［３］ 袁振国．教育政策学．南京：江苏教育出版社，１９９６．
［４］ 吴志宏．教育政策与教育法规．上海：华东师范大学出版社，２００３．
［５］ 袁振国．中国教育政策评论．北京：教育科学出版社，２０００．
（责任编辑 付一静）