首页 -> 2007年第4期
中国公立高校政府投入有效管理研究
作者：闵 琪
[关键词]公立高校，政府投入，有效管理。
[中图分类号]G647.5[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)04-0288-06
政府对公立高校的财政拨款取决于政府的高等教育财政政策，而政府的高等教育财政政策又更多地取决于高等教育经费预算在国家预算中的优先级次。中国目前还处于社会主义初级阶段，公立高校在发展中资金短缺现象明显。现有的对公立高校的政府投入模式单一，激励效果不明显，导致高校盲目扩大规模，科研能力提升缓慢。在制约财政拨款的国家财政实力没有提高到一定程度的情况下，基于其他相关因素的财政拨款标准的研究在现阶段还未深入展开。因此，在增加政府拨款困难较大的前提下，对拨款的研究主要集中于：通过改进拨款方法或模式提高公立高校运作效率从而降低高校成本。
1中国公立高校政府投入分析
1.1中国公立高校政府投入模式沿革
中国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。与之相对应，中央部委所属高等学校的财政拨款主要由中央财政支出，省属高等学校的财政拨款主要由省级财政支出。同时，中央财政对地方高校与地方财政对中央高校也互有一定的项目支出（见表1）。现行的高校拨款机制是“投入加协商”的混合拨款机制。
从改革开放以来，中国的高等教育事业不断发展，政府对公立高校的投入模式亦随之不断发展：
1）1979年以前，采用“基数+发展”模式。“基数+发展”模式是指各高校的经费分配额以其前一年度所得的经费份额为基础，适当考虑当年的变化情况，确定当年的经费分配额度；
2）1985年开始，采用“综合定额+专项补助”。“综合定额+专项补助”模式是由财政部门和教育主管部门根据培养成本确定的人均教育经费的定额标准，区别各类层次高校、各系科和专业，定额标准有所不同。该办法还重申：高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，允许高校可将上年度预算节余部分转入下年度使用。
此时，较“基数+发展”模式而言，“综合定额+专项补助”是基于对高校办学成本的分析，在透明性和公正性方面均有明显改进，在一定程度上反映了高校成本行为规律，体现了市场经济要求；
3）事实上，高等教育拨款方式除了公式拨款外，还有合同拨款、基金制等方式。早在1993年，中央和国务院在《中国教育改革和发展纲要》中就指出“改革对高等教育的拨款机制，充分发挥拨款手段对高等学校的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”当时的国家教委于1994年率先对直属的34所高校实行基金制。高等教育基金包括：普通基金和专项基金两部分，普通基金用以维持高校的日常运行，通过拨款方式拨到高校；专项基金主要考虑到高校发展的特殊需要；
4）从2002年起，财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算+项目支出预算。基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划；项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。教育主管部门对高等学校的拨款也开始按此方向进行改革。具体来说，高等教育的财政支出由如下几大部分组成：第一，高等教育事业费，按定员定额的方法拨付；第二，高等学校科研费，通过招标、申请、评议程序，专项拨付；第三，高等学校基本建设费，采用立项申请的办法进行分配；第四，高等学校专项经费。随着中央财政对教育投入的力度增大，20世纪90年代后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。如分别于90年代初和末开始实施的“211工程”和“985工程”项目。此外，还有《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列其他高等教育建设项目，涉及资金总量达几百个亿。在新一轮《2003～2007教育振兴行动计划》中，高等教育的一些项目包括继续实施“985工程”和“211工程”，推进“研究生教育创新计划”，启动“高等学校科技创新计划”，实施“高等学校哲学社会科学繁荣计划”，实施“高等学校教学质量与教学改革工程”等，涉及高等教育的项目投资预算总计约200亿元。
1.2中国公立高校政府投入存在的问题
1）政府投入模式不科学。拨款方式往往以前几年的生均综合支出水平、经费开支情况为依据来确定各高校教育经费的需求量，在客观上承认了历史支出的合理性，掩盖了历史支出中存在的问题。同时，在短期内，又使得教育成本成为获得财政拨款的函数，成本越高的学校，获得的拨款就越多，从而诱发教育成本的上升。在定员定额的前提下，高校获得的教育经费又取决于各高校的学生规模，这在某种程度上刺激了一些高校盲目扩大办学规模，争夺有限的教育资源，重复建设，形成各校间过分同质化的局面，影响办学效率。同时，也使得拨款机构很难确定扶持的重点。另一方面，目前中国公立高校虽然实行了公式法拨款模式，但政策参数过于单一，拨款方式过于简单、粗糙，不能准确地反映高等教育成本的变化规律；
2）政府投入政策导向失衡。不区分专业、培养成本的拨款，使得各专业发展基础本身不平等，一些培养成本过高的专业从政府的拨款中得不到应有的支持。同时，中国各地物价、消费水平不平衡，在不同地点的高校，培养成本更存在较大差异。
2英国的公立高校政府投入分析
2.1英国高等教育基金委员会（HEFCE）
英国的高等教育机构绝大部分为公立性质（全英国只有一所私立大学：the University of Buckingham）。因此，供给教育资金是英国政府的重要职责。这些公立高校的资金来源分为两类，一类是政府通过高等教育基金委员会、研究委员会、科技办公室及其他政府部门的拨款，以及实际由政府支付的部分本国学生学费；另一类是国内外学生学费、横向科研课题经费、提供食宿服务的收入、经营收入、捐赠收入等。英国政府对高等教育拨款的主体部分（约2/3），一般是通过财政部——高等教育基金委员会——高校的渠道实现，教育部并不参与。
英国高等教育基金委员会成立于1992年，是一个向英国高校提供公共资金的独立机构。英国132所公立高校（具体包括88所学院和44所专业机构和大学）和145所继续教育机构接受其拨款，但是英国高等教育基金委员会不向学生个人提供补助或者借款。
英国高等教育基金委员会是一个非政府性的、独立的公共机构。这意味着该基金会不是政府机构，与教育部（DFES）无隶属关系，而是具有自主性的、在教育大臣的政策框架下工作的独立机构，履行分配用于教学科研的公共资金，促进教学科研质量提高，提高公众受教育的广度和层次，向政府提供高教供求建议等职责。