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公使驻京，“天朝上国”的神话幻灭了。与此同时，总理各国事务衙门开印办公，这标志着沉睡太久的东方雄狮开始睁开惺松的睡眼，尽管朦朦胧胧。
总理衙门的诞生，并不那么“顺产”。作为总署首倡者和“助产士”的奕䜣，既要战胜自我（天朝意识），又要冲破层层阻挠，争得咸丰帝的批准。战胜他人不易，战胜自我更难。奕䜣从前没办理过外交（也没有真正的外交可言），他与皇兄一样，满脑子天朝上国的腐旧观念。在他看来，对远道而来挑衅的“陌生人”，决不能手软，对“反复无常，屡滋异议”的“夷性”，更不能“迁就”，除非“该夷俯首听命，则羁摩勿绝”。
咸丰八年（1858年），他甚至建议朝廷谕令赴津谈判的桂良对英国翻译－参与起草《中英天津条约》的李泰国（Horation Nelson Lay）进行制裁，他建议说如李泰国“无礼肆闹时，立即拿下，或当场正法，或解京治罪”。不过，奕䜣的过人之处在于敢于面对现实。
“面对现实”四个字说起来容易，但在那个时代，却是非常困难的，需要很大的勇气和智慧。留京数月，奕䜣不断进行痛苦的自省。他曾慷慨激昂地主战，结果看到的是一败涂地；他拿人质巴夏礼等作为阻止英法联军进兵的盾牌，结果洋人依旧进兵，连他挚爱的圆明园也化为灰烬，也包括皇兄赐名给他起居之所的“朗润园”。洋人接着占领北京城，声称不放还人质，要火烧清宫。人质释还了，在炮口之下，在礼部大堂亲签《北京条约》，签约时胜利者傲慢的姿态曾使他“异常激动”，这奇耻大辱犹如万箭穿心……他已经清醒地意识到，大清帝国遇到了“千古未遇之强敌”，积贫积弱，已无力与抗。华夷之辨、惟我独尊云云，统统在近代科学技术的坚船利炮面前化为乌有，如果执迷不悟，仍抱着“天朝”的僵尸不放，结果会更惨，打肿脸充胖子，只能是自欺欺人。大朝的幻梦破灭了，这是严酷的现实。
面对这一现实，与其被动挨打，为何不能顺应时势设立外交机构，主动进行外交活动？洋人也讲“信用”，条约一签订，立即退兵；公使驻京，也算不上什么非分要求，“其意必欲中国以邻邦相待，不愿以属国自居，内则志在通商，外则力争体面”，他们也有国格、人格，应彼此尊重，“待以优礼”。“战”不足恃，“守”不可靠，“剿亦害，抚亦害”，为什么不能通过外交途径解决国际纠纷？在沉痛的失败面前，他的思想开始转变，逐渐从天朝上国的大梦中清醒过来。
留京督办和局，与洋人频繁接触，使他对外部世界有了更多的了解，眼界开阔多了。洋人也发现，恭亲工与众不同，思想开通，有务实精神，是值得“信任的政治家”。当恭亲王微露奏设专门外事机构的想法时，外国公使“闻之甚为欣悦”，“欣喜非常”，说“如能设立专办外国事务地方，则数十年求之不得”。鉴于过去与“天朝”打交道，没有外交机关，双方进行交涉难比登天。咸丰七年（1857年）美国首任驻华特命全权公使列卫廉（William B.Reed）接受政府的训令，第一条就是“外国使节驻扎在北京，由皇帝召见”。公使驻京既成了事实，设立外交机关也就理所当然了。
值得庆幸的是，奕䜣并不孤立，他的想法得到了文华殿大学上桂良、户部左侍郎文祥的理解和支持。桂良，满洲正红旗人，瓜尔佳氏，是奕䜣的岳父，与洋人打过几年交道，《天津条约》就是经他手签订的，他对此中的苦衷体味良深。
文祥，也是满洲正红旗人，瓜尔佳氏，留京重臣，为人城府深，见识广，“是一个稀奇人物”，与恭亲王英雄所见略同，协助恭亲王与英法议和，自称“衣不解带，目不交睫七十余日”，是恭亲王最得力的助手。
有岳父大人和文祥撑腰，奕䜣的腰杆更硬了。奕䜣萌生另设总理衙门的念头还有一个“包藏”的原因，就是为自己留一条退路。奕䜣留京的使命是督办和局。《北京条约》签订，和局既成，意味着他的使命完成了，他随时可能被解除钦差，便宜行事全权大臣的任命，成为闲散亲王，他不甘心。强烈的忧患意识和对大清王朝命运的关注，使他有强烈的参政要求，要在政治舞台充分施展自己的政治才华，开创一个新的局面。
《北京条约》签订后，他与桂良、文祥联衔上奏，说：“为‘救目前之急’而签订的条约贻害无穷，实属办理不善，请旨分别论处。”咸丰心中明白，换任何人，结果都是一样，“总期抚局速成”是他的迫切愿望，当然不至于惩罚皇弟。接着，奕䜣以退为进，疏请简派恒棋、崇厚赴天津就近与洋人交涉，意思是说，使命已经完成，可以交差了。奕䜣没有恋栈之意，反而让奕詝放心，何况善后事宜繁多，暂时还不能让奕䜣退下来，批道：“万不可轻惑浮言，避居怨府。以后夷务应办之事尚多，恭亲王等岂能因兵退回銮，即可卸责？”要奕䜣继续办理涉外事宜。这就给了奕䜣充分的时间来按自己的想法绘制蓝图。事属创举，不可能一毗而就，还有后顾之忧，也要应付。后顾之忧来自皇上和皇上身边。皇上虽然庆幸和局办成，但有一点却让他对奕䜣大为不满，那就是没有把“亲递国书”消饵在条约中，这可是英法曾经提出来的、咸丰帝最不愿意面对的间题。外使向一国之君递国书不是什么大不了的事，只是一种礼节或者说是国际惯例，表示国与国和好的“凭证”，但奕詝誓死不见洋人。
一八六〇年十一月七日，“朱批”对奕䜣近乎大发雷霆地说：“二夷虽已换约，难保其明春必不反复。若不能将亲递国书一层消弭，祸将未艾。即或暂时允许作为罢论，回案后复自津至京，要挟无己，联惟尔等是问。此次夷务步步不得手，致令夷酋面见肤弟，已属不成事体。若复任其肆行无忌，我大清尚有人耶！”照他的口气，真想“报复”洋人；“亲递国书”一层不消饵，他决不回銮；要不是需要奕䜣消饵“亲递国书”，非罢免不可；洋人面见皇弟，已经不成事体，何况要一睹“天颜”！对“夷酋面见联弟”一事，奕䜣复奏说，作为天演近胃，如果能设法回避，奕沂不是不知道“自崇体制”，但洋人以钦差为重，不信他人，如果托故不见，一定会疑虑重重，万一别生枝节，要求赴“行在”热河“叩诉”，事情反而更糟。至于消弹“亲递国书”一层，奕䜣不再争辩，他决定迁就，满足皇兄“天朝”自尊心理。为此，他屡次与英法交涉，终于得到“断不勉强”的保证，既解除了皇兄对他督办和局“不得手”的不满，也打消了“回銮”的顾虑，但因公使驻京，“回銮”作罢。奕䜣对皇上身边的肃顺集团也颇为忌惮。肃顺是皇上所宠信的臣子，对在外的皇上有很大的影响。他对奕䜣横竖看不惯，百般挑剔，常在咸丰面前进谗言，说奕䜣有揽权之心。
自咸丰“秋狝”，京师群龙无首，人心大乱。洋人横冲直撞，烧杀抢掠，人人有朝不保夕之虑。幸而恭亲王出生入死，与洋人“不惮接对”，力挽狂澜，终于使京师转危为安。在人们的心目中，恭亲王简直成了“再造乾坤”的巨人，名声鹊起，威望顿著，如史书所说：“擅社翟之功，声望压端华、肃顺之上。”京师中的达官贵族、王公大臣，纷纷向恭亲王身边聚集，无形中形成以恭亲王为首的权力中心，这使得肃顺集团十分嫉忌。
条约签订后，奕䜣立即领衔上疏吁请皇上及早离开苦寒之地的热河，回奎京师，以安定人心。疏中说：“京师为各省拱极之区，皇上为天下臣民之所仰望，热河在关外，峻岭崇山，在深秋已近苦寒，况时届冬令，风雪交侵，皇上以亿兆仰赖之身，岂宜久驻关塞？而臣等筹思大局，尤冀及早迎变，若乘舆早日还京，不但京内人心一定，即天下人心为之一定。”奕䜣的吁请，表达了京师百官的心声，一呼百应，除桂良、文祥外，步军统领瑞常、麟魁、庆英、兵部尚书沈兆霖、侯补侍郎胜保等，纷纷具折吁请，其声其势，与谏阻皇上“巡幸木兰”相比，并不逊色，反有更为热闹之势。但皇上一推再推，就是恭亲王把“亲递国书”消饵后，仍把回案日期推到明年，这不能不使京师官员大失所望，他们把责任一股脑地都推到肃顺集团身上，认为屡次吁请，均为肃顺、载垣、端华“二奸”所阻挠，于是他们把斗争的矛头直指肃顺集团。
胜保十二月十一日上疏，就“痛劝郑王兄弟（肃顺、端华），谓秦舆未还，皆其荧惑”，为此痛心疾首地说：“我皇仁明英武，奈何曲拘数人自便之私，而不慰亿万未苏之望乎？”这股此伏彼起的吁请回奏的声浪，使奕䜣种豆得瓜，最终形成以他为核心的“京师派”，而以肃顺为首的“热河派”，因阻挠“回銮”而大失人心，更为孤立。
军机处已被“热河派”牢牢控制，奕䜣要为自己预留退路，要与政敌抗衡，非有自己的“擂台”不可，建立一个至少与军机处比肩列坐的政府部门必不可少。恭亲王的确不是那种只看重权力的人，但他自己也清楚，无权无势于不成大事。
经过一番精心筹划，一八六一年一月十一日，奕䜣会同桂良、文祥正式向咸丰皇帝提出设立总理各国事务衙门之请：“查各国事件，向由外省督抚奏报，汇总于军机处。近年各部军报络绎，外国事务，头绪纷繁。驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓，未能悉协机宜。请设总理各国事务衙门，以王、大臣领之。”奕䜣特别强调，从前洋人往往借日中国遇有交涉事件，推诱不办，任情狂悖，“洋祸”因此而起，今拟设立衙门，洋人闻之“欣喜非常，自应迅速建立，以驯其情”。换句话说，如果不迅速设立总理各国事务的衙门，就不能“驯其情”，洋人还会来找麻烦。奕䜣打着洋人“牌”，比用其他方式更具有说服力。恭亲王同时特别强调，总理衙门只是一个临时性的外交机构，一旦“军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制”。处在权力中心的奕䜣深知，“天朝”传统最重成例，标新立异的事“此路不通”，而把总理衙门说成是临时机构，办完事就裁，仍回归“旧制”，就比较容易逾越那道“心理障碍”。“临时”还有一层意思，表明自己并无揽权恋栈之心，“热河派”不必太敏感。
奏折拜发，恭亲工焦急地等待着消息，皇上能允准吗？
奕䜣的一片苦心没有白费，一月二十日，上谕准在京师“设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理”。这的确是令人兴奋的消息。然而，奕䜣奏请的是“总理各国事务衙门”，皇上批准的则是“总理各国通商事务衙门”，多出两个字－“通商”。两个字虽为毫厘之差，但性质完全不同。加上“通商”的标签等于大大降低总理衙门的地位，把它的“权域”局限在通商范围内，悖离了恭亲王的初衷。恭亲王心里明白，“热河派”对权力至为敏感，绝对不会把“统筹全局”的权力交给他。他不甘心就此罢休，于是上疏陈情，说：“通商事宜，上海、天津等地均有大员专办，臣等在京不便遥控，况洋人虽唯利是图，而外貌总以官体自居，不肯自认为通商，防我轻视。
今既知设有总理衙门，则各国与中国交涉事件，该夷皆恃臣等为之总理，藉以通达其情。若见照会文移内有‘通商’二字，必疑臣等专办通商，不与理事，饶舌必多，又滋疑虑。，”奕䜣继续打洋人“牌”，曲折地表达了自己不愿“专办通商”的强烈要求，坚请“节去‘通商’二字，嗣后各处行文，亦不用此二字，免致该夷有所藉口”。奕詝无奈，“依议”批准了奕䜣的请求。
一八六一年三月十一日，恭亲王终于领到期待已久的“钦命总理各国事务”的关防，并在京师东堂子胡同原铁钱局设立总署衙门，正式启用关防。恭亲王成功了，总理各国事务衙门历经艰难终于成立了。
总理衙门内部机构设置，“一切仿照军机处办理”，人员编制分大臣和章京（具体办事人员）两级。分股办事是其突出的特点。各股职掌分别为：
英国股：负责英、奥斯马加（奥地利）两国的交涉事务，并掌办各国通商及关税等事。
法国股：负责与法、荷、日斯巴尼亚（即西班牙）、巴西四国的交涉事务，并掌保护民教及华工等事。
俄国股：负责俄、日两国的交涉事务，并掌陆路通商、边防、疆界、外交礼仪、本衙门官员的任免、考试、经费等事。
美国股、负责美、德、秘、意、瑞典、挪威、比、丹、葡等国的交涉事务。
海防股：负责南、北洋海防之事，包括长江水师、北洋海军、沿海炮台、船厂，购置轮船、枪炮、弹药，制造机器、电线、铁路及各省矿务等事。
司务厅：负责收发文件、呈递折件、保管监督使用印信等事务。
清档房：负责编辑缮写、校对清档。
电报处：负责翻译电报。
银库：负责存储本衙门出纳现金。
总理衙门的艰难出世，标志着“天朝”体制下“闭关锁国”政策的放弃，标志着中国“无所谓外交”时代的终结，标志着中国走向近代国际社会。
总理衙门从诞生到一九〇一年改组为“外务部”，存在了整整四十年。四十年风风雨雨，总署与近代中国屈辱的命运紧密相连，签订了一个又一个不平等条约，办了一个又一个屈辱性的外交。（这不应该是总署本身的责任，而是中国综合国力太弱所致。）但总理衙门在中国近代史上有很大的影响，它开了中国政府正式办理对外交往的先河。更重要的是，它领导掀起了一场拯救中国命运的“自强”运动－洋务运动。建工厂、开矿山、派留学、办学堂、引进先进技术……大凡与“洋务”、与中国近代化有关的事业，都与总理衙门血脉相通。总理衙门不仅仅是一个单纯的外交机构，而且是总汇“新政”（近代化事业）的包罗万象的洋务衙门，“凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之地”。它因此成为军机处之外又一神经中枢机关，当初外国人视之为清“帝国政府的内阁”，后世学者则称“洋务内阁”。
学界普遍认为，中国的近代化分为三个层面：物质层面、制度层面、文化层面，循序渐进，由外及内，由浅到深。总理衙门领率的洋务运动是中国近代化的开端。今天的历史学家研究总理衙门，也都承认它是中国近代史上第一个正式的外交机构，标志着中国近代化外交机构设立的开端，也揭开了晚清政治体制变革的帷幕，为晚清政治制度的近代化开创了先例。比之当年的“卖国论”，是认识上的巨大飞跃。我们不妨可以这样说，中国的近代化始于制度层面，总理衙门的成立就是标志。“制度层面”是多个板块构成的整体，政治制度、政治体制、政权机构等都是主要“板块”。近代化外交机构的设立，说明中国的近代化首先在政治层面打开了一个缺口。制度层面、物质层面、文化层面交叉互动（而不是循序渐进），推动着中国步履维艰地跋涉迈进。近代中国没有沉沦，它在饱受挫折中曲折地向前发展。
恭亲王奕䜣对中国近代化有开创之功。总理衙门的设立，这仅仅是一个开端。恭亲王在欣喜的同时深感任重而道远。
总理衙门虽然出于“抚夷”需要批准设立了，但咸丰帝心里十分难过，他和“天朝”遗老们一样，不情愿之余，把它看做是耻辱的标签，“日恨其不早裁撤，以为一日衙门尚存，即一日国光不复”。
历史在钦服恭亲王超越“自我”的胆识时，似乎也不应该忘记奕詝，他虽然是过了时的皇帝，但没有他的“朱谕”，总理衙门恐怕真要“胎死腹中”了。在专制时代，帝王自愿不白愿的行为，都会对历史发生影响，这是中国政治史上的一个重要特色。
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