首页 -> 2007年第12期
节能减排的动力和机制
作者：林伯强
虽然人们已经意识到目前的能源消费和污染不可持续，并且对降低能源强度给予了高度重视，但是，调整目前的经济增长方式可能需要较低的GDP增长和较慢的城市化进程。即使政府愿意这么做，期望在五年内实现工业结构调整仍然很难。政府积极促进节能，目前低能源价格政策和能源市场缺位增加了节能减排的难度。而且，所有现在倡导的降低能源强度的措施都需要时间去实施。因此，实现“十一五”规划的能源强度目标可能比较困难。事实上，2006年万元国内生产总值（GDP）能源消耗比上年仅下降了百分之一点二三。实现五年内降低消耗百分之二十的目标，显然任重道远。
在工业结构一定的情况下，能源强度问题可以通过供给和需求两侧的节能来解决。三亿人口的城市化进程是一个巨大的挑战，也是一个重大的机遇。如果在城市化进程中能为这些人口提供能效更高的住房和交通设施，将有利于节省大量的能源消耗。在按照国际最好惯例来提高和加强建筑设计和能效标准方面，政府应该可以起主导作用。将住房和公共交通能源效率纳入到城市和郊区建设规划中，就是一个很有前景的领域。在节能领域，政府还有很多其他事情可做。比如，鼓励各级各部门提高能源效率，制定和实施严格的工业技术标准、建筑标准和污染排放标准，以及加强监管和实施机制。
在能源消费水平一定的情况下，环境污染可以通过利用清洁能源技术来解决。但是，高煤炭消费、对煤炭生产和运输的巨大需求，以及众多煤炭基础设施，仍将是中国经济的主要特征。由于石油和天然气储量有限，进一步开发水电资源的潜力也有限，中期内改变以煤为主的能源结构显然不可能。但是，中国远没有发挥利用清洁能源的潜力，包括核能和其他可再生能源。
无论从哪个角度讨论节能减排，都意味着资金投入。2006年初，政府安排国债和中央预算内投资六十三亿元人民币，中央财政预算安排五十亿元用于支持节能减排，加上近期增加的一百亿元财政资金，今年用于支持节能减排的资金已累计达二百一十三亿元。其中用于十个重点节能工程和节能管理能力建设的资金为九十亿元，是去年的十三倍。但是，相对于政府设定的“十一五”期间单位GDP能耗下降百分之二十左右的目标，以及目前高耗能、高污染行业增速仍在加快的逆势，二百一十三亿元节能减排资金还是不够的。
能源替代理论（energy substitution theory）以微观生产理论为基础，研究整体经济或制造业部门的能源、资本和劳动之间的替代关系。它可以告诉我们，能源和其他生产投入要素在多大程度上能够替代或互补。替代是能源经济学的一个基础问题，包括能源的内部替代与外部替代。内部替代研究能源产品之间的替代性，如石油与煤炭的替代；外部替代研究能源与其他投入要素的替代性，如能源与资本的替代性。替代涉及投入要素的最优配置，而环境问题的外生性则影响资本对能源的替代。许多研究对各国能源替代进行过估计，但结论不尽相同。有些认为资本和能源具有替代性，有些则认为资本和能源具有互补性。能源和资本可替代的原因在于，随着能源价格的提高，节能技术大量使用，节能资本的投入使能源消耗下降，因而两者表现为替代关系。有学者估计了中国制造业中能源、资本和劳动的关系，发现能源和资本之间存在很强的替代关系。
随着节能减排成为近期政府宏观调控的重心，对节能减排一时众说纷纭，出现种种政策建议和讨论。关键其实还是能源替代理论所讲的道理，即节能必须投入，以资本替代能源，包括技术革新和提高能源效率；节能必须对企业和个人都具有财务意义，才能真正有效。行政调控“一刀切”式的节能减排措施可能短缺有效，但往往伴随着巨大的成本。因为，它无法把握“量”和缺乏转换的协调，且容易受到各种即期宏观因素的影响而常常是长期无效。
一般都认为，企业尤其是国有企业承担更多节能减排的社会责任是理所当然。但是，理论和实践都证明，依靠企业自觉兼济社会责任来实现节能减排是靠不住的。长期以来，中国的能源战略是“节能开源”，节能为先，可见节能一直放在重要位置，现实情况是，节能“运动”一直以来成效甚微，值得重新思考。
节能减排项目具有很强的社会效益，但在开发初期投资大，即期经济效益不确定。因此，投资存在一定风险。国际经验表明，支持节能减排项目的实施，需要政府财政的介入。目前中国以政府为主导的节能减排项目融资方式主要有：从财政预算中直接资助，或拨出节能减排专款；从资本市场筹措资金（如发行政府债券）；将以往节能减排项目节约的经费直接用于新项目投资；节能减排鼓励性贷款；节能减排国际资助等。
在节能减排方面，政府过去一直沿用计划经济模式，靠行政命令来推动企业开展节能减排。随着向市场经济的转变，政府财政职能的转变实际上导致了近年来政府对节能减排的优惠政策越来越少，1998年以后节能基建和节能技改专项贷款相继取消。其实，完全依赖政府投入容易造成投资渠道单一、结构失衡，节能减排确实需要政府、企业和个人三方共同努力。目前的问题是过分依赖政府，企业和个人投入不足，社会资金基本上没有得到利用。节能减排成了政府单方面的行为和责任，它阻碍了节能减排的进程。当前节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金，点多面少，资金量小，项目效果不近人意。一些省市虽然利用财政资金支持节能减排项目，但资金保障程度较低，资金无法滚动使用，同时资金和项目也不能做到公开、公正，没有形成一套完整的项目评价监督体系，致使资金的利用效率偏低。
国有银行也参与了节能减排项目的融资。商业银行通过合理的风险评估，给潜在的投资回报率高的项目发放商业贷款，通过市场运作机制获取可观的节能量和经济效益。国家开发银行的参与则可以在考虑回报的基础上，为节能减排项目执行企业提供低息贷款，保证项目的顺利实施。然而，在参与节能减排项目融资方面，银行态度并不积极。究其原因，银行在参与节能项目融资方面确有其客观困难，主要是商业银行在业务筛选上以“盈利性、安全性、流动性”为经营目标，最终落脚点则是项目的盈利状况，经济利益压倒一切，较少考虑节能减排项目的社会效益。国家开发银行虽然以执行国家的特定政策为目标，但其运营也接近商业银行的经营理念。
此外，银行对节能减排项目的服务仅仅依靠传统的贷款模式，服务能力和水平比较低，缺乏必要的融资工具和金融产品，对节能减排项目发放贷款客观上又存在着不能形成规模经济和信息不对称问题。与其他项目相比，节能项目需要的每笔贷款数额不大，这导致银行贷款单位经营成本及监督费用上升。节能项目还没有形成真正意义上的产业规模。就单个节能技改项目而言，投资规模小，项目种类多，专业性强而分散，项目评估模式难于复制，银行对节能项目的放款经验不能重复使用，项目评估、审批、跟踪等成本难于降低。在贷款市场竞争并不充分、供需矛盾突出、银行放款渠道选择性很大的情况下，银行自觉介入节能减排项目的机会成本很高。对于节能减排项目的贷款，银行面临增加成本或增加经营风险的两难选择。为规避经营风险和降低经营成本，银行常常做出不对节能减排项目融资的选择。
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