首页 -> 2005年第5期
最后的征收
作者：吴 毅
经历历史转折的兴奋之余，我的脑海里不禁掠过前年在农村调查时亲历过的那一幕幕在如今看来恰可以称作是见证历史的“最后的征收”，只不过，这些“最后的征收”所带给我的，早已经不再是前些年为人们所谴责的“牵猪子，撮谷子，拔房子”的惨烈印象，以及乡村干部在自嘲时自描自画的“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”的“动漫”画面，而是税费改革之后在中央三令五申严禁各种强制性征收政策背景下，乡村干部“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”地向农民可怜巴巴的“讨饭”活计。对于乡村干部的这样一类角色特征，我不熟悉，也想不到应该去熟悉，所以，初一入场，面对事实与心理预设之间所呈现出来的巨大反差，着实大吃一惊，并且产生了一种强弱错置的印象——农民这个被全社会公认的弱势群体，居然以种种拖、赖甚至抗的手段拒交税费，而同样为世所公认具有强大行政能力的基层政权，面对农民的拖欠竟然毫无办法，成了人见人欺的软柿子。然而，经历多了，有了一种站在乡村立场的体验，才逐渐地认识到，长期以来，在农业征收中其实一直就存在着两种截然相反的景象，只不过，税费改革前强制性征收的负面影响在很大程度上遮蔽了征收的艰难，才使我们这样一些有能力制作话语的知识者主要以对弱者的同情，代替了对复杂事务的复杂化分析，以至于不可能也不愿意正视广大乡村干部在农业征收中所遭遇到的困窘与尴尬。
在一些地方，与税费改革之初乡村干部的预期相反，“最后的征收”所带给他们的，不是如释重负，而是征收难度不降反增，无奈之下，只能重操旧法，依靠垫税完成任务。这种预期与现实的差距，给当初对税费改革寄予期望的基层干部一个措手不及，使他们陷入一种集体心理受挫后的苦闷、不解甚至失望。于是，“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻，而是在历史大转折之前似乎注定要经受的一种历练。
回忆起来，一些地方在税改之后征收难度加大的原因主要有三：
一是按政策规定，农户税额的核定以农民承认为准，不得通过丈量土地的方式进行，但又务必确保税赋不悬空。乡村干部们认为，这两者本身就存在着矛盾。随着前些年农民负担越来越重，中西部农村（特别是传统产粮区）土地抛荒现象愈益突出，但其中不少农户其实是名抛实未抛，只是想以抛荒之名来躲避税费，结果在乡村两级造成大量的税赋悬空，无法落实农业税任务。税费改革，中央旨在减负和与民休息，所以，强调落实税赋时务必以农户签字认可为准，不得进行土地的重新丈量，这在客观上让一些地方只能对多种少报现象听之任之。但地方各级政府在制定和下达任务时却难以把这一情况考虑在内，结果给具体操作的乡村两级带来困难。根据政策，农民不报或不签字认可，你就没有办法，结果，少数人不法运作的成功难免不挫伤大多数纳税农户的心理，加之部分群众坚信农业税早晚会取消，各种因素相加，就导致了拖欠和拒交现象愈加严重。乡村两级完不成任务，却又不能少了上面的一分一厘，只有自己想办法填补空缺，这就是所谓“任务要确保，乡村来兜倒”，因此又造成新的乡村债务。由此，税费改革这一大受农民欢迎的好事，在一些地方反而给乡村组织平添了新的烦恼。
其二，税费改革强调依法征收，财政为征收主体，乡村干部只能协助工作，不得开票收钱。这一规定规范了征收，避免了村级组织在以往征收中存在的搭便车行为。但是，钱不从村组经过，村组干部也失去了对征收的热情，而没有他们的配合，一些财政专管员可能连农户的家门都摸不着，就是找到了，由于与农民不熟悉，不存在对农户直接或间接的制约能力，农户不买账，他们也没有办法。不像以前，农户不交，村里还可以在农户要求自己办事时进行“反制”，以结清欠款作为办事的前提，这即是所谓官—民、公—私之间相互牵扯和制约的“正式权力的非正式运用”。实际上，自上个世纪九十年代以来，农村的许多任务都正是靠着这种“正式权力的非正式运用”才得以维系的。不过，眼下乡村干部在失去权力的同时却并没有卸掉责任，事实上，大多数财政专管员收税，照样还得寻求乡村干部的支持，而且在实际上也还得由后者来唱主角，专管员所能做的大抵不过是收钱与开票。
笔者并无指责新规定不顾实际，徒然增加行政成本之意，真正的问题在于，钱虽然由财政去收，上级政府的目标责任制考核却仍然对着乡村两级，完不成任务也仍然要追究乡村组织的责任，乡村的权力被拿走了，担子却丝毫没有减轻。乡村组织权小位卑，加之一般乡镇主官又大多眼巴巴地盼着干出点政绩以实现升迁，所以，就是心里有想法也要憋住，只能是一个劲地擂任务。乡镇主官向干部们加压，所能使用的几乎是惟一的办法，就是将完成任务的状况与干部的收入挂钩。在目前乡镇机构改革几等于无权者和不听话者分流下岗的情况下，面对压力，干部们除了完成任务，还能有什么选择？村干部倒是可以发发牢骚，但那只不过是过过嘴瘾，就是有再多的道理和怨气，也未必真敢拿自己本已微薄的收入开玩笑，除非他们真不想当这个品外之官。但是在一般农业地区，干部再穷也比群众强，还不要说总会存在一些因职务之便而增加的收益。所以，心口一致者其实不多。有人可能会说，如今的村干部是选的，不听上面的话，能奈我何？对此，乡村干部笑我说，也就只有读书人才会这样想问题。结果，基层行政的空间就是再局促，干部们在利益的高压之下也还得硬着头皮，想方设法去完成任务，如与农户磨嘴皮、比“缠性”，向农户讨好、套近乎，攀亲缘，甚至于以“行乞”的姿态求得农民的同情，利用“良心发现”一类战术将拖欠或拒交者置于道义上被动和尴尬的境地，使其最终因无法推托而交钱了事。管他的，只要能完成任务，脸面什么的也顾不得了。所以，乡镇主官也每每教诲，在新的形势下，干部要有向农民下跪的心理准备。对于这些我所亲历的以自我矮化为基本特征的收税技巧，我戏称为“讨饭的技术”。然而，这些技术也只有对脸皮薄的人才有效，若真要遇上那等“打不湿，晒不干”的“油抹布”，还不照样“熄火”？在这种情况下，就只有垫交这一条路了，垫交总有还的时候，甚至还可能私下计一些利息，而如果因完不成任务而下课下岗，那才真的是连翻盘的机会都没有。这便是乡村两级再困难也要完成税赋的原因，也是县—乡—村压力型体制始终能够维持运转的秘密所在。但运转固然运转，心气却已改变，税改在一些地方所导致的出人意料的征收困难，难免不影响到乡村干部对税改本身的评价。
第三，在任何情况下都不得强制性征收的规定在客观上也增加了征收难度。税收本来就具有“三性”，即固定性、稳定性和强制性。现在，农业税不允许强制征收，任务却又一分钱不能减，这就把矛盾扔给了乡村两级。干部们说，上面把农民的觉悟估计得太高，一方面任务必须完成，另一方面又不能强制征收，只有逼得乡村到处去化缘，结果，各种想办法争取下来的支农资金实际上又以农业税的名义交了上去，国家的钱在空转，只是便宜了那些有权力批项目的人——为了拿到资金，基层必须想法与他们搞关系。
撇开农业税应否取消，农业税是否实际上是用于供养基层干部这些近年来争论激烈的更为宏观性的问题，上述乡村干部站在他们自身立场上所表达的观点，实际上是现行环境下农业税征收在操作中所遭遇到的实际困难的反映。对于这样一些困难，一些坐在书斋里专事谋划的学者们是不大注意的，他们更关注一些带有战略性和政治正确性的大问题。例如，当他们感受到愈益沉重的农民负担已经影响到农村的发展和稳定时，便主张减轻农民负担；当他们认为农业税费实际上主要用于供养乡村干部时，便力主进行乡镇机构改革，或主张干脆取消乡镇政权，将多余的人打发回家。但他们却很少去考虑一项新规在取代旧制时可能要面临的复杂局面，只有身临其境的地方和基层干部，以及那些具有丰富政策经验的人，才更清楚改革所面临的选择限制和社会成本。他们知道，因为历史原因而多余出来的干部实际上是很难用打发回家这类一揽子改革方案来化解的（当然，我国乡村干部究竟是否多，这本身也是一个存有争议的问题），因为那样做实际上是在化解农村社会底层不稳的同时却又在制造一个农村社会中、上层的不稳，这种不稳在任何时候，尤其是在社会转型时期给国家和社会带来的危害，可能较前者更为直接和紧迫——从政治稳定的角度看，底层精英的不稳往往是促成弥散状态的底层不满被组织成为实际对抗行为的关键因素——因此也是更加应该避免的。
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